El anteproyecto de ley del suelo de Canarias y la ley de las islas occidentales

La regulación del uso turístico en suelo rústico planteado en el anteproyecto de ley del suelo de Canarias debe ser valorado desde el vigente marco jurídico instaurado por la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, legislación específica para las islas occidentales que introdujo la posibilidad de implantar establecimientos alojativos en suelo rústico.

El anteproyecto de ley del suelo de Canarias establece el siguiente marco normativo en cuanto a la regulación del uso turístico en suelo rústico.

Siguiendo el orden del articulado, se prevé por primera vez con carácter general, al admitir el uso turístico como complementario de los usos agrícolas, ganadero, forestal y piscícola (Art. 61.2b), encuadrándolo en el grupo de usos, actividades y construcciones ordinarias.

También tiene naturaleza de uso, actividad y construcción de interés público o social (Art. 63.1), al admitirse excepcionalmente en el suelo rústico no categorizado de protección ambiental, cumpliendo las condiciones establecidas en dicho precepto.

Al regular las distintas categorías de suelo rústico, el Art. 67 nos recuerda que en protección agraria se admiten los usos ordinarios complementarios, si bien en su apartado tercero prohíbe las nuevas construcciones de habitación, lo que parece una evidente contradicción.

El Art. 69 regula los asentamientos rurales y agrícolas, admitiendo en los primeros el uso turístico en edificaciones preexistentes y el turismo rural en los asentamientos agrícolas.

El fundamento del presente análisis radica en que el anteproyecto de ley, en caso de convertirse en Derecho positivo, innovaría el ordenamiento jurídico al incorporar con carácter general y común a todas las islas el uso turístico en determinadas categorías de suelo rústico, lo que en el ordenamiento jurídico vigente está limitado al turismo rural que ocupe edificaciones tradicionales rehabilitadas y a los establecimientos con equipamiento complementario que tengan naturaleza de actuación de interés general (Art. 67.4 y 6 del Texto Refundido vigente).

Aunque merecería otro comentario las razones entre los requisitos y garantías exigidos en la vigente ley 6/2002 y la total ausencia en el anteproyecto, no se trata de una oposición a esa generalización del uso turístico en suelo rústico, sino a la derogación de facto del régimen específico de las islas occidentales establecido en la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma. Esta ley vino a incorporar el suelo rústico al desarrollo económico y social, mediante su utilización como soporte de la actividad turística, admitiéndose en los asentamientos, en suelo rústico de protección agraria, forestal y de protección territorial y excepcionalmente en rústico de protección paisajística y protección cultural.

Sin perjuicio de considerar que el actual anteproyecto no establece ninguno de los requisitos y garantías que el legislador estableció para las islas occidentales, lo cierto es que con dolo o negligencia se pone fin al régimen especial, a ese modelo territorial de desarrollo turístico específico que tiene en el paisaje el elemento identificador de la oferta turística (Art.1.1 Ley 6/2002). Afirmación que toma su fundamento en los siguientes motivos:

Primero: Al regular el uso turístico en suelo rústico, ampliando los supuestos de admisibilidad, estamos en presencia de una normativa común con vocación de regular de manera homogénea y unitaria.

Segundo: Al existir idéntico rango normativo, el principio de jerarquía no resuelve las posibles contradicciones entre el nuevo régimen que se apruebe y el específico, de manera que ante un conflicto entre ambas leyes la cuestión se resolvería por la aplicación del principio lex posterior derogat anterior.

Tercero: Si bien la Disposición derogatoria única no relaciona expresamente entre las disposiciones derogadas la Ley 6/2002, con arreglo a lo dispuesto en su apartado segundo “..quedan derogadas cuantas disposiciones del mismo o inferior rango se opongan a lo establecido en la presente ley”, lo que nos pone en situación de entender derogados todos los contenidos turísticos de la ley específica y su normativa de desarrollo que contradigan la futura ley del suelo. Por ejemplo, refiriéndonos nada más que a las categorías de suelo rústico,  se elimina el uso turístico en suelo rústico de protección forestal, en protección territorial, en protección paisajística y en protección cultural.

Cuarto: El último apartado de la Disposición derogatoria deja bien claro que surge un nuevo sistema que no está dispuesto a convivir ni siquiera de manera transitoria con el planeamiento dictado conforme a la legislación que deroga, al hacer lo propio con las determinaciones contrarias a la nueva ley que se contengan en los instrumentos de ordenación. Esto supondrá en el caso de La Palma, dejar sin efecto el Plan Territorial Especial de Ordenación de la Actividad Turística así como los contenidos turísticos del planeamiento urbanístico adaptado y que lo desarrollan, convirtiendo al Plan Territorial en una entelequia jurídica, desposeído de la mayoría de su contenido y lo poco que pueda permanecer, bajo una continua sospecha de ilegalidad sobrevenida, empero inferior a la sombra de la inseguridad jurídica que acarrearía.

Quinto: Entre las disposiciones derogadas expresamente, se encuentra el Decreto Legislativo 1/2000. Sucede que hay una remisión expresa al mismo en el Art. 1.2 de la Ley 6/2002, cuando dispone que la ordenación territorial y turística de las islas occidentales se regirá por la ley de ordenación del turismo y por el Texto Refundido aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000. Ello supone por sí mismo exigir la rectificación en el anteproyecto de ley, dado que si fuera voluntad mantener la legislación específica dicho precepto deberá ser adaptado al nuevo marco legal. No sólo por este precepto sino por el desarrollo del articulado de la ley específica, existe una conexión -no podía ser de otra manera- con la ordenación territorial común, con el consiguiente efecto de la dependencia porque la especialidad del modelo occidental no debe identificarse con un sistema independiente sino como un apéndice normativo, de manera que no puede entenderse el específico sin el común.

Sexto: El Decreto 232/2010, de 11 de noviembre, establece el régimen aplicable en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma a los establecimientos turísticos de alojamiento en suelo rústico. Establece una Disposición Transitoria Única aplicable a los establecimientos de alojamiento de turismo rural, cuya exigencia establecida en el régimen común por el Decreto 142/2010 de estar integrados en el patrimonio histórico de Canarias, es sustituida por el informe preceptivo del órgano competente del Cabildo Insular. Esta especialidad también se verá afectada.

Séptimo: La ley específica contempla un sistema de autorizaciones en función del número de plazas alojativas, el cual queda absolutamente vacío de contenido.

Los aspectos reseñados en los apartados anteriores no buscan establecer casos contradictorios entre la ley específica y la futura ley del suelo, sino mostrar que el régimen específico queda extinguido y que su mantenimiento requiere un reconocimiento expreso y una labor de conexión con el régimen común venidero ya sea en esta ley o en la adecuación de la ley específica.

Hay una cuestión determinante para que la pretensión de mantener el régimen específico de las islas occidentales sea atendida sin tibieza alguna. No se trata de cuestión de oportunidad política ni de demanda social o por razones de interés general. Es una razón de legalidad, de Derecho positivo vigente que vincula al mismo legislador que vaya a aprobar esta ley del suelo, que se encuentra en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 6/2002, que prevé que el Gobierno de Canarias eleve cada dos años al Parlamento un informe que podrá acompañar con una propuesta de modificación o finalización de las medidas legales y administrativas derivadas de la ley y establecidas para cada isla.

Estamos ante una ley que ha establecido su propio mecanismo de revisión y/o derogación, de manera que en todo aquello que el anteproyecto de ley suponga modificarla o derogarla, está vulnerando lo dispuesto en una ley aún vigente, lo que es extensible al propio legislador, el cual también se encuentra vinculado por el ordenamiento jurídico.

No obstante, cierto es que ya se han hecho algunas modificaciones de la misma sin que nadie haya reparado en ello o bien mi teoría no es acertada.