Las calificaciones territoriales. Régimen transitorio

La Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (BOC nº 138 de 19 de julio) viene a eliminar del mundo jurídico la calificación territorial, un acto administrativo del cabildo insular de cada isla, preceptivo con carácter general y previo al trámite de licencia municipal de un proyecto de construcción o uso objetivo del suelo, no prohibido expresamente por el planeamiento para un concreto terreno clasificado como rústico. Esta es su última definición legal, desde sus inicios en el año 1999 como presunto instrumento de ordenación hasta que el Tribunal Supremo determinó que presentaban naturaleza jurídica de acto administrativo, no de un instrumento de ordenación, hasta nuestros días.

No obstante, aún es tiempo para las calificaciones territoriales. Primero porque la Disposición Final Primera de la ley, dispone su entrada en vigor el 1 de septiembre de 2017. Así que hasta el 31 de agosto se deberán admitir a trámite – y tramitar- cuantas solicitudes se realicen. A primera vista puede parecer contrario a los intereses del mismo promotor solicitar una autorización  que dejará de ser preceptiva en breve espacio de tiempo, dilatando la solicitud de la licencia municipal y aumentando sobre sí mismo la carga burocrática. Pero no cabe duda de que pueden haber variadas razones para estimar conveniente disponer de ese acto administrativo. Lo contrario sería admitir que en todo este tiempo de vida de las calificaciones territoriales, han carecido de utilidad. Baste un ejemplo. La Ley 4/2017 establece que los cambios de uso de edificaciones e instalaciones no requieren de licencia sino de comunicación previa. Nada mejor para acreditar que lo proyectado es conforme con la legalidad que disponer de la respectiva calificación territorial, por cuanto ha sido una Administración Pública en el ejercicio de su potestad la que lo ha determinado.    

    Y en segundo lugar porque las que se encuentran en tramitación han de ser resueltas. El legislador no ha establecido la retroactividad de la decisión de prescindir de las calificaciones territoriales a aquellas que se encuentran en trámite. Al respecto ha establecido un régimen transitorio en la Disposición Transitoria Decimosegunda.

Sobre las normas transitorias y su naturaleza no está de más un recordatorio doctrinal. Siguiendo a Alfonso ARÉVALO GUTIÉRREZ (El régimen de derecho transitorio establecido por le Ley de Ordenación del Territorio de Canarias», en Derecho Canario de la Ordenación de los Recursos Naturales, Territorial y Urbanística, Coord. Luciano PAREJO ALFONSO, Ed. Marcial Pons, 1999, págs. 650 y ss.), el Derecho transitorio se manifiesta a través de técnicas diferentes: i) por un lado, mediante el establecimiento de reglas de conflicto destinadas a resolver las antinomias que puedan surgir entre la Ley nueva la derogada, por la determinación de los supuestos que a cada una de ellas resulta aplicable, lo que denomina Derecho transitorio en sentido estricto o Derecho, y ii) por otro lado, mediante reglas materiales de transición cuya finalidad consiste en establecer un régimen intermedio y diferenciado entre el Derecho derogado y el nuevo Derecho, que no es ninguno de los dos sino un Derecho distinto y específico para permitir, a los intereses de los ciudadanos en curso de ejecución en el proceso de sucesión normativa, y sin menoscabo de derechos subjetivos y constitucionales, adaptarse a la nueva legislación o salvar las garantías que le concede el anterior, en este caso y ante todo y sobre todo la seguridad jurídica, y iii) por último, señala la existencia de normas transitorias impropias que no tiene por objeto la disciplina de la colisión temporal de las Leyes sino facilitar la aplicación de la Ley nueva, con una regulación autónoma, un régimen jurídico particular y provisional.

Como explica VERDERA citando a HERNÁNDEZ GIL (Disposiciones transitorias», en Ctarios. al CC, t. II, Ministerio de Justicia, Madrid, 1993, págs. 2180 y ss.), el objetivo y razón de ser de las normas de Derecho transitorio es despejar la incertidumbre de cuál sea el Derecho aplicable a la certeza de las situaciones, resolver el tránsito de una Ley a la otra y con ello decidir que situaciones o relaciones se conservan en la disciplina de la Ley derogada y cuáles se someten a la nueva.

Para VERDERA, las normas transitorias tienen una vigencia limitada de duración finita y temporal, llega un momento en que se agotan.

Esta autora  propone una diferencia entre:

1. a) Disposiciones Transitorias como aquellas que no regulan situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál es la norma de conflicto aplicable
2. b) Normas Transitorias, sí son normas materiales que efectúan una regulación precisa, diferente tanto de la Ley anterior como de la nueva.
3. c) Normas Transitorias Impropias enunciadas que no definidas en la STC 147/1993, de 29 de abril, referidas a las determinaciones provisionales para la puesta en marcha de instituciones.

   Dispone la Transitoria Decimosegunda “Licencias o títulos equivalentes en tramitación” lo siguiente:

1. Las solicitudes de licencia o de título administrativo equivalente que se encuentren en trámite se resolverán conforme a la legislación anterior, salvo que la nueva normativa resulte más favorable, en cuyo caso, previa audiencia del solicitante, se continuarán conforme a la misma, conservando los actos y trámites ya realizados, sin perjuicio, del derecho de aquel de desistir en cualquier momento.
2. En todo caso, de continuarse conforme a la normativa anterior, no podrán iniciarse nuevos procedimientos relativos a proyectos de actuación territorial, calificación territorial previa o cualesquiera otras autorizaciones de otras administraciones derogadas por la presente ley. No obstante, el interesado podrá optar por continuar los procedimientos relativos a dichos expedientes que se encuentren en tramitación de conformidad con el principio de conservación de actos favorables previsto en la legislación de procedimiento administrativo común.

De su contenido concluimos que las calificaciones territoriales en trámite se resolverán conforme a la legislación vigente en el momento de su solicitud, salvo que la normativa de la Ley 4/2017 le sea más favorable, en cuyo caso será preceptiva la audiencia del solicitante y se continuará la tramitación con el nuevo marco legal, sin retrotraer el expediente al conservarse los actos y trámites ya realizados, lo que se ratifica en el apartado segundo in fine.

Concluye el apartado primero de la disposición con un recordatorio legal del cual se hubiera podido prescindir por no innovar el ordenamiento jurídico. El derecho a desistir viene recogido en la legislación básica del procedimiento administrativo (Artículos 84 y 94 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Siempre se ha podido desistir de la solicitud de calificación territorial aunque la ley del territorio no dijera nada al respecto. Parece que el legislador ha querido advertir al interesado que desista.

Recordemos que es obligación de la Administración resolver (art. 21 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) y si bien está obligada a informar a requerimiento de los administrados como en nuestro caso de las modificaciones que se producen en cuanto a la próxima extinción de las calificaciones territoriales, lo que no podrán hacer los Cabildos Insulares es invitar o fomentar el desistimiento so pena de incurrir en desviación de poder, que consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, además de no poder renunciar a las competencias legalmente atribuidas. En la práctica podrá suceder que el interesado solicite la licencia en el Ayuntamiento, el cual no podrá requerirle la calificación territorial a partir del 1 de septiembre, mientras continúe la tramitación de la calificación territorial al no haber desistido. Todo conforme a Derecho.

PD: La decisión del legislador en 1999 de crear la calificación territorial fue determinante en mi vida profesional. A pesar de nuestra estrecha relación y de lo que le debo a la CT, soy partidario y comparto la decisión de su abolición por el legislador de 2017.Las que fueron quedarán para siempre.

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