Legislar en un nuevo Parlamento sin Gobierno

Tras las elecciones pasadas del 20D se asiste a uno de los panoramas más novedosos que se han vivido en la democracia española. Este hecho se manifiesta en muchas facetas y estrategias que están llevando a cabo los actores políticos en este inicio de legislatura.

Sumergidos en la era de la información, y apreciado un creciente interés del ciudadano por la política y una campaña electoral inmersa en un proceso de “americanización”, la selección del mensaje adecuado en el tiempo correcto va convirtiéndose en una labor más cuidada por los principales actores políticos del sistema político, los partidos.

Son estos los que expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y se configuran como un instrumento fundamental de participación política. Esta afirmación no es baladí, ya que refleja la literalidad de lo expuesto en parte del artículo 6 de nuestra Carta Magna.

De esta manera, es tal el grado de pluralismo político el que se ve reflejado en el presente momento, que lo que se debate y preocupa ahora es la cuestión de la gobernabilidad. Paralelamente, los partidos políticos realizan otra serie de movimientos y se empiezan a apreciar los primeros acuerdos (por ejemplo, la formación de la Mesa del Congreso de los Diputados, a partir del consenso entre el PP, Ciudadanos y PSOE).

Después de lograr un pacto de gobierno in extremis en Cataluña, desde el Congreso de los Diputados los principales líderes políticos sostienen un mensaje que guarda como pauta común la obligación de formar Gobierno y evitar así la celebración de nuevas elecciones (aunque se especule que la celebración de unas nuevas elecciones pueda beneficiar más a unas fuerzas políticas que a otras). Esta pretensión se mezcla con otra, que es la necesidad de ir implementando una serie de medidas previas a la investidura de un nuevo Presidente.

No es casualidad que el partido que forma parte del Gobierno en funciones, primera fuerza política del país tras los resultados del 20D, sostenga que primero se ha de formar un Gobierno que defina los grandes objetivos para esta legislatura, para que luego se empiecen a poner en marcha las propuestas. Asimismo, también se advierte la existencia de otro frente, formados por partidos hasta entonces outsiders (Podemos y Ciudadanos) y por el partido de la oposición en la legislatura anterior (PSOE), que proponen una lógica inversa: empezar a adoptar una serie de medidas legislativas previas a la formación de un nuevo Gobierno.

A raíz de estas dos posturas, cabe preguntarse el por qué de las mismas. De igual manera, para entender esta cuestión, conviene repasar brevemente qué papeles asumen en la teoría y en la práctica el Gobierno y el Parlamento dentro de la función legislativa.

En la teoría, las funciones de las Cortes Generales vienen expresadas en el artículo 66 de la Constitución Española, entre las que se enumeran la función representativa, legislativa, presupuestaria y el control del Gobierno. A su vez, reza el citado precepto que las Cortes representan al pueblo español.

La concepción del modelo ideal decimonónico parlamentario español en la teoría choca frontalmente con la práctica. El modelo de Parlamento de Partidos caracterizado en España, expresa que el papel del Parlamento vendrá determinado por los partidos políticos que se integren en el mismo y del sistema de partidos reinante. En nuestro país se sufre un cambio de paradigma en cuanto a las cuestiones planteadas. En términos de Giovanni Sartori, se aprecia una mutación de un sistema bipartidista a uno multipartidista (que desconocemos si se asentará a largo plazo), con un mayor número efectivo de partidos políticos que denota un panorama más fragmentado.

Por lo tanto, siendo rigurosos, la afirmación que correspondería realizar es que los partidos a través de sus grupos parlamentarios son los representantes de un conjunto electoral concreto que ha otorgado su confianza al actor político en cuestión.

De igual manera, en la práctica se observa que la función legislativa se encuentra principalmente desempeñada por el Gobierno, no sólo en la iniciativa legislativa, sino también a lo largo de la tramitación parlamentaria. Sólo hay que ver el grado de éxito de las iniciativas del Gobierno frente a las iniciativas parlamentarias. El Gobierno goza de la capacidad de vetar iniciativas ajenas que disminuyan los ingresos o aumenten los gastos (artículo 134.5 y 6 de la Constitución Española). Además también puede limitar la entrada de iniciativas que sean contrarias a una delegación legislativa no agotada (artículo 84 de la Constitución Española), y asume el monopolio de la iniciativa respecto a los Presupuesto Generales del Estado (artículo 134.1 de la Constitución Española).

El mecanismo de control del Gobierno en el Parlamento es realizado por medio de la imposición de una rígida disciplina parlamentaria (vulnerando, como es habitual, la prohibición de mandato imperativo recogida en el artículo 67.2 de la Constitución Española), que conlleva que los diputados del grupo parlamentario del partido del Gobierno que formen parte de una Comisión parlamentaria que tenga como labor la tramitación de una proposición o proyecto de ley determinado, tengan su actuación condicionada a las directrices marcadas por la línea gubernamental.

Esta lógica opera de igual forma en el resto de grupos parlamentarios que no forman parte del Gobierno, y da lugar a que la figura del diputado individual no sea funcional en detrimento del protagonismo que el Reglamento de las Cámaras otorgan a los Grupos Parlamentarios, dibujando así una estructura partidista dentro de instituciones representantes del poder legislativo. En definitiva, el Parlamento, más que un órgano legislativo, ha venido siendo un órgano sancionador de los proyectos legislativos aprobados por el Gobierno.

Así, una vez que se logra una mayoría determinada entre uno o varios grupos parlamentarios (dependiendo de los resultados electorales producidos), se conforma un Gobierno. La práctica expone que, tras ese pacto de investidura, ese o esos grupos parlamentarios que han desarrollado dicho acuerdo y que representan a una mayoría absoluta de la Cámara (en caso de que la investidura se haya producido en primera vuelta, como es habitual en el caso español), no van a mantener un discurso antagónico en el ejecutivo y en el legislativo. Y es así como las decisiones que pretenden ser ejecutadas en el Gobierno suelen encontrar el amparo en el Parlamento.

Explicado esto, resulta comprensible la estrategia del Partido Popular de querer formar primero un Gobierno para luego pasar a tramitar las iniciativas parlamentarias. Viendo amenazadas las medidas de la legislatura anterior, tales como la Reforma Laboral o la conocida “Ley Mordaza”, quiere evitar a toda costa la eliminación de los baluartes de su gestión por medio de la configuración de un nuevo Gobierno que, como se ha expresado, en la práctica tiene un mayor poder de influencia que el Parlamento. El actual Gobierno en funciones tiene una serie de competencias limitadas a llevar a cabo una gestión provisional que favorezca la formación de un nuevo Gobierno, que impide la paralización de las iniciativas que los partidos PSOE, Podemos y Ciudadanos pretenden llevar a cabo.

A sensu contrario, el resto de grupos quieren aprovechar el momento, vislumbrando la posible celebración de nuevas elecciones, y marcando un conjunto de líneas generales respecto a una serie de temas que quieren hacer ver a la ciudadanía como sus prioridades. Todo ello bajo el paraguas de incertidumbre legal y jurisprudencial en cuanto a la posibilidad de tramitar medidas antes de configurar un nuevo Gobierno. En este caso, deberá ser la Mesa del Congreso de los Diputados, bajo su criterio en un marco de interpretación difuso, la que deba decidir si admite a trámite o no en estos momentos las iniciativas presentadas.