Proyectos Urbanos Integrales en Lima (Parte I)*

Por Pablo Muñoz Unceta

Un Proyecto Urbano Integral (PUI) es un instrumento de planificación empleado en distintos países de Latinoamérica, similar a un Plan Especial, y normalmente enfocado a zonas de la ciudad con importantes problemas de vulnerabilidad física y social, que han surgido a través de procesos de ocupación informal a menudo incontenible. En Lima, los PUI han comenzado a desarrollarse por la gestión municipal de Susana Villarán, que hace unas semanas dejó la alcaldía en manos de la oposición, tras las elecciones municipales de octubre de 2014. Pero, para hablar del caso limeño, es quizás importante mencionar la historia de los últimos 60 años de la ciudad, marco imprescindible para entender los PUI.
Lima es una ciudad con cerca de 10 millones de habitantes (9.735.587 según la proyección del Instituto Metropolitano de Planificación sobre el último censo (2007) del Instituto Nacional de Estadística e Informática). Sin embargo, en el año 1957 vivían 1.260.729 [1]personas en la ciudad. Desde entonces, la ciudad ha crecido en más de 130.000 habitantes por año, llegando a mayores cifras durante el período de conflicto interno de los años 80 y 90, generado por la confrontación entre los grupos terroristas Sendero Luminoso y MRTA y el estado peruano, en el cual cientos de miles de personas se trasladaron a Lima desplazados por la violencia que vivía el país (se estima que Lima creció en más de 170,000 habitantes cada año* [2]).

La llegada vertiginosa de población de las provincias a la capital hizo difícil la elaboración de una planificación que organizara el crecimiento de la ciudad e incorporara a todas estas estas personas al tejido urbano social. Sin embargo, el Estado en ocasiones respondió a esta llegada masiva de familias, poniendo en marcha iniciativas conjuntas con ésta para que los y las migrantes se asentaran en territorios disponibles, generalmente en la periferia de la ciudad: En la Navidad de 1954 se establece un importante precedente con la ocupación organizada de Ciudad de Dios (20 mil familias); durante el gobierno militar de Velasco Alvarado (1968-75) se forma el SINAMOS (Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social), y en 1971, a raíz de la presión popular y la ocupación informal de terrenos en la zona de Pamplona, se desarrolla la ciudad modelo de Villa el Salvador, con una población organizada, el apoyo del gobierno central y un equipo técnico liderado por el arquitecto Miguel Romero; años después, en 1984 surge la Comunidad Urbana Autogestionaria de Huaycán (CUAH) con el apoyo del gobierno municipal de Alfonso Barrantes, diseñando las etapas iniciales el equipo del arquitecto Eduardo Figari, en contacto directo con la población; por poner algunos ejemplos.
La mayoría de estas iniciativas tuvieron en cuenta la autogestión y la capacidad de la población para construir sus barrios como esfuerzo principal para generar ciudad. Contando intermitentemente con apoyo de las instituciones, los vecinos y vecinas conformaron comités barriales y comunidades vecinales, representadas por juntas directivas elegidas por sus integrantes, encargadas no sólo de coordinar los esfuerzos de la comunidad, sino también de ser interlocutores con las diferentes instancias públicas, las organizaciones vecinas o las estructuras organizativas sociales de mayor escala. Se formaron también organizaciones sociales de base como comedores populares, ollas comunes, escuelas auto-organizadas o rondas de vigilancia que suplían los inexistentes servicios del Estado. Estas estructuras fueron el motor para el desarrollo inicial de muchos barrios de Lima, que poco a poco se irían consolidando con la intervención complementaria del Estado: Implementación de los servicios de luz, agua y desagüe, sistemas de transporte públicos o equipamiento sanitario y educativo, para los que se dejaron espacios y terrenos libres, en previsión de los equipamientos o espacios públicos que debieran ejecutarse posteriormente. Por otro lado, el sistema de propiedad y lotización (división de los terrenos) respondía a un modelo extensivo de ocupación, con lotes pequeños para el desarrollo de viviendas unifamiliares, que irían construyendo poco a poco a medida que la familia creciera (a menudo cada piso corresponde a una nueva generación o núcleo familiar).

A finales de los años 80, la organización vecinal comenzó a desintegrarse y a perder fuerza, llegando a atomizarse y fragmentarse definitivamente durante los años 90. Muchos de los barrios habían conseguido en esta década los servicios básicos, las infraestructuras y los títulos de propiedad de los terrenos donde se erigían sus viviendas autoconstruidas, derechos que confirmaron la pertenencia a la ciudad de las familias y que, de algún modo, cerraron una etapa de lucha colectiva. Es en este momento también cuando se redacta el último Plan Urbano aprobado por la Municipalidad de Lima Metropolitana (1991). 
Los años 90 fueron tiempos de inestabilidad política y violencia social en el Perú, iniciados años atrás por los grupos terroristas Sendero Luminoso y MRTA y que, en su confrontación con el estado peruano (recrudecida durante los gobiernos de Alberto Fujimori), afectaron dramáticamente a millones de familias y personas en el país. Fueron también tiempos en los que la irrupción de lógicas neoliberales en el mercado afectó profundamente las vidas, los empleos y los hábitos de consumo de la población a través de la privatización de los servicios básicos, el desmantelamiento del transporte público o los tratados de libre comercio que desplazaron a pequeñas empresas y productores, años en los que el clientelismo y asistencialismo político impuesto por los dos gobiernos consecutivos de Alberto Fujimori se consolidaron como principal modo de hacer política. Éstos y otros acontecimientos cambiaron tanto la ciudad de Lima, que el plan urbano de 1991 quedó obsoleto en poco tiempo. 
La fragmentación de la organización y el asistencialismo, contrarios a los modelos de autogestión y trabajo conjunto entre autoridades y ciudadanía experimentados intermitentemente en décadas anteriores, afectaron profundamente a los barrios y su población, que se vieron desplazados de la mesa de trabajo y de la toma de decisiones y que, con una organización fragmentada, perdieron parte de la presión política que había tenido anteriormente, obteniendo únicamente obras aisladas como moneda de cambio para ganar votos. Muchos grandes proyectos quedaron inconclusos (Huaycán o Villa el Salvador) y los barrios siguieron creciendo con el aumento de la población limeña, que poco a poco fue asentándose (informalmente) en los espacios reservados para los equipamientos y las laderas de la ciudad, encajada entre el Océano Pacífico y las estribaciones andinas. Esto, unido a la incapacidad de las autoridades de entender y gestionar el crecimiento de la ciudad y a la ausencia de un plan urbano o una hoja de ruta, llevó a millones de personas a vivir en situación de alto riesgo físico y social. 

Debido a esta situación, en 2012, la Municipalidad de Lima Metropolitana puso en marcha el desarrollo de los Proyectos Urbanos Integrales (PUI) desde el Programa BarrioMío, inspirados por otras experiencias latinoamericanas de planificación y desarrollo de barrios en situación vulnerable: Favela Bairro en Brasil (1995-2004) o los PUI desarrollados y ejecutados en Medellín durante la gestión municipal de Sergio Fajardo y su equipo (2004-2007). 
Pablo Muñoz Unceta es un arquitecto español que vive en Lima desde el año 2011. Ha colaborado en diversos proyectos e investigaciones en los barrios de la periferia de la ciudad y durante los años 2013 y 2014 trabajó para la Municipalidad de Lima en el área de Proyectos Urbanos Integrales del programa BarrioMío y en el equipo de vivienda del plan metropolitano de desarrollo urbano Lima y Callao 2035. 
*Este texto es la primera de las dos partes en que se ha dividido Lima y los Planes Urbanos Integrales de Pablo Muñoz Unceta.
[1] José Matos Mar «Estado Desbordado y Sociedad Nacional Emergente» [2] José Matos Mar «Estado Desbordado y Sociedad Nacional Emergente»
Créditos de imágenes:
Imagen 01: Evolución de las barriadas de Lima (fuente: «Estado Desbordado y Sociedad Nacional Emergente» José Matos Mar.)
Imagen 02: Vista Aérea de Villa el Salvador en 1985 / Foto del Servicio Aerográfico Nacional.  (fuente: «Estado Desbordado y Sociedad Nacional Emergente» - José Matos Mar.) Imagen 03: Plano general de UCVs (unidades comunales de vivienda) de Huaycán (fuente: «Huaycán: Una Experiencia de Gestión Democrática e Innovación Tecnológica Para la Vivienda Popular» - Eduardo Figari.) Imagen 04: Zona de Intervención del PUI Valle Amauta (fuente: Programa BarrioMío, Municipalidad Metropolitana de Lima)