Reglamento sin consenso

A diferencia del viceministro de Interculturalidad, quien ha señalado en declaraciones públicas que para la elaboración del reglamento de la Ley de consulta se “logró consenso entre diversas poblaciones indígenas, quienes además reconocieron que ésta es el reflejo del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)”(1),  tanto las dos organizaciones indígenas que participaron en el proceso hasta el final como las cuatro que se retiraron exigiendo que antes de aprobar el reglamento se hicieran modificaciones a la ley (2) han consensuado que el reglamento publicado no recoge en su integralidad lo que han planteado las organizaciones indígenas desde hace mucho y que tanto dolor y sacrificio le ha costado a los propios pueblos. Señalaron además que ha sido incorporado un nuevo articulado que no ha sido producto de este diálogo, mostrándonos por tanto más bien un indicio de monólogo y poca interculturalidad. La Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú, organización que participó en el proceso hasta el final, en un fuerte pronunciamiento luego de publicarse el reglamento, ha señalado: “A pesar de estas comunicaciones sobre el particular, el Poder Ejecutivo ha irrespetado algunos acuerdos alcanzados durante la etapa de diálogo, lo cual constituye lamentablemente un mal precedente para futuros procesos de consulta, además de no contribuir al fortalecimiento de la confianza de los Pueblos Indígenas hacia el Estado.”(3) Si entendemos por consenso el llegar a un acuerdo de todas las partes involucradas, es claro que en el reglamento el único consenso que parecería existir es aquel al que llegaron los diferentes funcionarios del Estado y quizá algunos representantes de la empresa privada, que son los que con más entusiasmo han saludado la medida.  Es que realizar una consulta luego de que se hayan otorgado las concesiones y definir que la decisión final la tiene el Estado deja claro en donde radica el poder de decisión y deja a la consulta como un mero trámite, más allá de las buenas intenciones que se planteen en la ley y en algunos puntos del reglamento. Tal como se señala en un reportaje de CEPES, “el gobierno parece olvidar que casi todos los conflictos socioambientales que se viven en el país tienen un punto de partida: el otorgamiento de una concesión minera.”(4) Lo que es claro es que con o sin consenso el reglamento ha sido aprobado y, pese a sus limitaciones y a los reclamos y medidas que tomarán las organizaciones para intentar que se corrijan las deficiencias y que no sea un reglamento monocultural y restrictor de derechos, como las organizaciones indígenas y varios analistas han denunciado, el reglamento se comenzará a implementar dentro de muy poco y quizá sea en la aplicación donde se evidencien con mayor claridad los problemas que ya se han señalado. En ese sentido, una especial preocupación deriva de las posibilidades reales que van a tener  los hombres y las mujeres indígenas, especialmente en las regiones, de participar en condiciones adecuadas en los procesos de consulta, de modo que la información con la que cuenten sea pertinente y adecuada culturalmente, profunda y veraz, que les ayude a tomar decisiones, o cuando menos opinar, especialmente tomando en cuenta que sólo podrán participar en el proceso “los pueblos indígenas que pueden ser directamente afectados”, olvidando las enormes asimetrías de formación e información que persisten en el país y que viven los pueblos indígenas. Al respecto, el especialista Javier La Rosa señala: “Este reglamento parte de una premisa, equivocada a mi modo de ver,  parte de la idea de que las partes están en igualdad con posibilidades de ya empezar a negociar el tema de la consulta.”(5) Hay que preguntarse por tanto qué medidas se tomarán para tratar de poner el piso parejo en estos procesos. Por otro lado, asumiendo que el proceso se llevará de buena fe, hay que preguntarse si los tiempos que se han colocado en la norma serán suficientes para un proceso como éste. No queda claro de dónde salieron los cálculos para decir, por ejemplo, que “la evaluación interna debe completarse en un plazo máximo de (30) días calendarios”,  como se señala en el numeral 19.7, lo cual además entra en contradicción con el 19.1, que estipula que las organizaciones y los pueblos indígenas “deben contar con un plazo razonable en consideración a la naturaleza de la medida”. O cómo se determinó que el plazo máximo para el desarrollo de las “etapas de publicidad, información, evaluación interna y diálogo es de ciento veinte días calendario” (Artículo 24). Sólo quien no conoce los mecanismos, los usos y costumbres y el concepto de tiempo que tienen los pueblos indígenas,  ni toma en cuenta las dificultades geográficas, climatológicas que existen en el interior del país, puede establecer una temporalidad tan exacta para un proceso con tanta complejidad y con mucho trabajo por hacer, mucho por discutir, mucho por entender. Quienes hicieron este cálculo parecen considerar que todos los pueblos indígenas en el país calculan su tiempo de la misma forma que lo hacemos nosotros y nosotras, por horas, semanas, meses, etc.  Les sería imposible entender que hay pueblos, como los Amondawa, en el estado brasileño de Rondonia que no tienen en su idioma el concepto de tiempo, que no lo miden por tanto de la misma forma, que no tienen días calendario. ¿Cuánto sabemos de esta dimensión entre la diversidad de pueblos indígenas del país? Cabe preguntarse entonces sobre cómo se entiende el enfoque intercultural, conceptualizado en el reglamento como el “reconocimiento de… la existencia de diferentes perspectivas culturales”, más allá de la mera mención del término en distintas partes del reglamento, en algunas ocasiones como un ejercicio de acrobacia. Lo mismo pasa con el enfoque de género, resultando en formulaciones tan forzadas e incomprensibles como la del artículo 10.2, que señala que: “el numero de representantes designados debe considerar las necesidades del proceso, con enfoque de género y facilitando el diálogo intercultural orientado a la búsqueda de acuerdos.” Por otro lado, si bien es cierto se ha hecho un esfuerzo en el reglamento por considerar los diferentes niveles de escolaridad que tienen las personas indígenas, producto precisamente de la falta de oportunidades educativas, y se ha incorporado que no necesariamente la entrega del documento que da cuenta del proceso de evaluación interna debe ser escrito y firmado, sino que puede ser “de forma verbal, dejándose constancia de un soporte que lo haga explícito” (artículo 19.3), sería importante profundizar en los formatos en que se está pensando y en cómo garantizar lo que en los casos de delitos se denomina “cadena de custodia”. Es decir, ¿cómo evitar que no se altere, sustituya o se modifique lo que aparece en los nuevos formatos que no son escritos? Deberíamos pensar siempre en la buena fe, pero resulta a veces difícil. Un punto que debe saludarse en el reglamento de todas maneras es que se haya hecho explícito que en el plan de consulta debe establecerse las medidas “que faciliten la participación de las mujeres indígenas en el proceso”. Aquí vale insistir en la necesidad de profundizar en cómo se garantizará una participación equitativa, no sólo en relación numérica, sino que tome en cuenta las diferencias e inequidades que han vivido las mujeres, así como los impactos diferenciados que puede tener un proyecto de inversión o una medida administrativa o legislativa en las mujeres y en los hombres indígenas. Cabe preguntarse entonces qué se va a hacer desde el Estado, las propias organizaciones indígenas y la sociedad civil para empoderar a las mujeres y para que su participación sea efectiva y que sean recogidas sus visiones en estos procesos. La próxima semana, a 30 días de publicarse el reglamento, según se ha anunciado, se tendrá la nómina de pueblos indígenas que podrán participar en las consultas, por lo que ya podrán iniciarse los procesos. Quedan aún muchas zonas grises, que esperamos se vayan aclarando en el tiempo. ¿Qué se considera “necesidad pública”, por ejemplo, que amerite ingresar a aprovechar los recursos en territorios donde habitan pueblos en aislamiento o contacto inicial? ¿En base a qué criterios se ha definido que una obra de infraestructura en salud o educación o servicios públicos no se someta a consulta cuando supuestamente beneficiaría al pueblo? ¿Quién determina lo que es beneficioso para el pueblo indígena? ¿Cuáles serán los contenidos de la guía metodológica, que según el artículo 13 nos debería dar más claridad sobre el “enfoque intercultural, de género, participativo y flexible a las circunstancias”? A esperar de buena fe, a ver si se logra algún día un verdadero consenso. Por Rosa Montalvo Reinoso madamrosa1@gmail.com Noticias Ser Perú Notas: 1)  “Viceministro Lanegra: Aidesep tiene derecho a ir a la CIDH si discrepa con ‘Ley de Consulta’”. La República, 22 de abril del 2012. http://www.larepublica.pe/22-03-2012/viceministro-lanegra-aidesep-tiene-... 2)  La Confederación Campesina del Perú (CCP) y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP) permanecieron en el diálogo, mientras que la Confederación Nacional Agraria (CNA), la Coordinadora de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI), la Asociación Interétnica de la Amazonía Peruana (AIDESEP) y la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP) se retiraron exigiendo modificatoria de la ley. 3)  CONAP. Pronunciamiento: “CONAP expresa su disconformidad con el Reglamento de la Ley de Consulta por no respetar todos los acuerdos alcanzados, así como por no haber incorporado nuestras propuestas en relación a los puntos sobre los que no se alcanzaron acuerdos”, 11 de abril del 2012.  http://www.caaap.org.pe/home/noticias/469-conap-expresa-su-disconformida... 4)  Centro Peruano de Estudios Sociales, “Consulta Previa. ¿Según el reglamento, la concesión se consultará?”,  3 de abril del 2012. http://www.cepes.org.pe/portal/node/11538 5)  Desayuno de trabajo, “Análisis del reglamento de ley de consulta”, auspiciado por SER el 20 de abril del 2012 y en el que participaron lideres y lideresas de organizaciones nacionales y varios representantes de instituciones de la sociedad civil.