Una de las grandes novedades de la elección de octubre fue el protagonismo de los intendentes, que de cuestionados barones del conurbano pasaron a chicos de tapa. ¿Cuándo y por qué se produjo este cambio y cómo impactará en la política?
En 2005, la fractura del peronismo bonaerense y la victoria del Frente para la Victoria abrieron el juego político del conurbano y permitieron que en 2007 se produjera una fuerte renovación de los ejecutivos municipales (1). Más temprano que tarde, la era de los barones parecía pertenecer a un pasado remoto y una camada de flamantes jefes comunales empezaba a caminar por la vereda del sol. Protagonistas todos de lo que Martín Rodríguez llama la “generación intermedia” (2), los nuevos intendentes parecían estar hechos a la medida de su tiempo: lo suficientemente peronistas como para poder ganar y gobernar, pero también lo suficientemente jóvenes, y lo suficientemente prolijos, como para gozar, ante la opinión pública en general, de una imagen con la que los viejos lobos del mar conurbano no hubieran siquiera soñado.Dos de esos golden boys, Sergio Massa y Martín Insaurralde, encabezaron la última contienda electoral de la provincia de Buenos Aires. Muchos otros, como Darío Giustozzi y Fernando Espinoza, fueron pilares fundamentales, dentro o fuera de las listas. El peso político de los intendentes del conurbano no es una novedad en el sistema político argentino. De hecho, el matancero Alberto Balestrini fue primer candidato a diputado nacional por el FPV en 2005 y el mismo Massa fue cuarto en la lista de 2009. Ese mismo año Martín Sabbatella saltaba de la Municipalidad de Morón al Congreso Nacional. Sin embargo, el protagonismo de los intendentes en una elección definitoria para la sucesión de Cristina Kirchner reavivó el debate sobre el rol de los jefes comunales en la construcción política provincial y nacional.Pero las cosas no son tan simples. Aunque los intendentes del conurbano fueron las vedettes de las elecciones, la municipalización parece ser solo un espejismo. A excepción de la inseguridad, los desafíos propios del gobierno municipal no ocuparon un lugar central en la campaña. Los problemas locales todavía permanecen al margen de la “política grande” y los gobiernos municipales siguen a cargo de territorios cada vez más complejos con recursos institucionales y presupuestarios insuficientes.Del recambio al ascenso
La personalización de la política es una obsesión de los politólogos y un karma de los políticos. En una democracia donde los partidos y sus alianzas son la variable de ajuste de cualquier cambio en el humor del electorado, el conocimiento público, la imagen positiva y la intención de voto son la única reserva de valor para cualquiera que aspire a incidir en el rumbo de Argentina. Incluso quienes se desempeñan en los más altos cargos electivos deben tener a mano el traje de candidato. Los votos, incluso los de las encuestas de opinión, son garantía para el presente y pasaje al futuro.Durante una década, el kirchnerismo enfrentó con éxito los principales desafíos heredados de la crisis: el crecimiento económico, la inclusión social y la recomposición de la autoridad del Estado. Sin embargo, la amplia aprobación popular al desempeño presidencial no se derramó sobre ninguna de sus figuras más allá deNéstor y Cristina Kirchner. La virtual inexistencia de candidatos competitivos con denominación de origen kirchnerista en el distrito más importante del país explica buena parte de la dinámica política de la década, particularmente en las elecciones legislativas. En 2005 fue el turno de la candidatura de Cristina a senadora. En 2009 de Néstor a diputado. En 2013 asistimos, por primera vez, al intento de instalar (significativo verbo de la jerga política) la candidatura de un intendente del conurbano.La elección de un intendente-estrella como candidato oficialista y el lanzamiento de uno de sus pares como primera figura opositora peronista desde el ya lejano 2005 enfocaron todos los reflectores sobre las municipalidades del Gran Buenos Aires. En el pasado, el gran debate era la reelección indefinida de los jefes comunales y su peso en el poder legislativo provincial. Este año, las elecciones mostraron cómo, en vez de blindarse en el ejecutivo de sus distritos al estilo de los históricos barones, los intendentes de la generación intermedia salen del ámbito local para hacer valer su pasta de campeones en el padrón más grande del país.A primera vista, podría decirse que el gran salto adelante de Insaurralde y Massa/Giustozzi fue dado hacia la baldosa equivocada: una Cámara de 257 diputados no parece ser el mejor lugar para invertir un capital hecho de capacidad de gestión y relación directa con “los vecinos”. Sin embargo, el sistema proporcional les permite a los primeros candidatos a diputado medir su electorabilidad en una puja donde el ganador no se lleva todo. Lo que cuenta es la performance electoral, más allá de lo que ocurra luego en la Cámara. En definitiva, si algo caracteriza a la generación intermedia es que parece más interesada por ascender de división que por consolidarse en su propio jardín.
Roles y funciones
En un país donde la principal tensión político-territorial se da entre las provincias y el Estado Nacional, los municipios permanecieron históricamente al margen de la política mayor. Por mucho tiempo se esperó de ellos (tanto desde “arriba” como desde “abajo”) poco más que una adecuada provisión de alumbrado, barrido y limpieza. Por otra parte, ni siquiera las municipalidades más grandes fueron un ámbito de acumulación política. Y no sólo por el alcance limitado de sus funciones. La política de la Argentina agroexportadora primero y de la industrial después se desarrollaba lejos del ámbito local. Los municipios no cobraron relevancia ni siquiera durante la última dictadura, que nombró a cientos de intendentes civiles de diferentes partidos y convirtió al ámbito local en el único gestionado por políticos profesionales.Fue recién con la democracia iniciada en 1983 que los intendentes empezaron a gravitar. El origen puede rastrearse principalmente en el primer gran programa asistencial de la historia, el Plan Alimentario Nacional (PAN), cuyos padrones de perceptores eran elaborados por los municipios. La democracia le había sacado la tapa política a la olla de la exclusión e hizo de la gestión de la ayuda social (y su traducción en apoyo electoral) uno de los principales desafíos de los jefes comunales, devenidos, sobre todo en los municipios más castigados por la desindustrialización, en trabajadoras sociales a gran escala.Pero los 80 duraron poco y llegaron los 90, la década de las provincias. Los gobernadores fueron los principales actores de la política nacional (basta pensar en Cafiero, Menem, Duhalde, Angeloz, De la Rúa) y los gobiernos provinciales se convirtieron en los destinatarios de la descentralización de los servicios de educación y salud, al tiempo que obtenían el dominio originario de los recursos naturales consagrado en la reforma constitucional de 1994.A medida que la crisis socioeconómica se fue profundizando, los planes sociales provinciales y nacionales se fueron multiplicando, siempre con la participación fundamental de los municipios en los mecanismos de asignación. Para el primer semestre de 2003, el 61,3% de los habitantes del conurbano se encontraba bajo la línea de pobreza y las municipalidades eran el ámbito real de manejo del Plan Jefas y Jefes de Hogar lanzando por el gobierno de Duhalde en 2002. En este contexto, fue en el ámbito local donde las estructuras partidarias compitieron con las organizaciones sociales por la asignación de la ayuda proveniente del gobierno nacional. Y, no casualmente, fue también en ese ámbito donde menos se erosionó el lazo de representación política. Ante el derrumbe del sistema político nacional y las grandes dificultades de los gobiernos provinciales, la proximidad de los intendentes aparecía como el último refugio de la legitimidad. Sin que mediaran cambios en la configuración institucional del Estado, los municipios se transformaron en una arena políticamente vibrante y electoralmente productiva.Kirchner echó mano bien pronto a este novedoso recurso. La alianza con los intendentes fue crucial para su victoria sobre el duhaldismo en 2005. Y, si bien en 2007 fue la tracción de Cristina a nivel nacional la que ayudó al recambio en el conurbano, lo cierto es que los municipios siguieron siendo terminales nerviosas fundamentales de la coalición electoral y de gobierno kirchnerista, sobre todo en el marco de las tensiones con Daniel Scioli.
Municipalismo 2.0
La paulatina recomposición de la situación social a partir de 2003 implicó un cambio de contexto para los gobiernos municipales. Por un lado, se produjo una transformación en la relación con el gobierno nacional. Si bien el crecimiento del mercado de trabajo y la expansión de los mecanismos de protección social fueron descomprimiendo la demanda de asistencia y, con ello, la presión de los movimientos sociales, esto no implicó una vuelta al alumbrado, barrido y limpieza. La relación política directa con el gobierno nacional implicaba también, ya de manera permanente, una relación financiera (expresada en el aumento de las transferencias corrientes y de capital) y de implementación de políticas públicas. Ya no se trataba de confeccionar padrones de beneficiarios sino de ejecutar localmente políticas nacionales complejas como la construcción de viviendas sociales, la capacitación para el empleo o la formación de cooperativas de trabajo.Paralelamente, a medida que la situación económica general fue evolucionando, la exigencia ciudadana hacia los intendentes también fue en aumento. En particular en la cuestión de la inseguridad, uno de los principales temas de la agenda social que empezó a tener como referente a los gobiernos municipales. En 2004, el secuestro y asesinato de Axel Blumberg despertó una reacción social que se desarrolló en el escenario nacional apuntando a la modificación del Código Penal. Sin embargo, en los años que siguieron la demanda ciudadana se fue localizando. Ante el creciente reclamo social, varios de los intendentes del conurbano, donde (al igual que había ocurrido en el pasado con la pobreza e indigencia) la situación era más acuciante, intentaron dar respuestas a un problema que, institucionalmente hablando, no era de su competencia. Sin que se hubieran producido cambios normativos que les transfirieran competencias al respecto, el vínculo de proximidad con los habitantes del conurbano hizo de la prevención del delito uno de los principales objetivos del gobierno local: patrullas financiadas por las comunas, cámaras de seguridad y centros de monitoreo municipales, fiscalías construidas con fondos propios y foros vecinales son el resultado concreto de una política construida desde el espacio local.En suma, en el municipalismo 2.0 la ejecución de políticas nacionales y la respuesta creativa a la demanda social insatisfecha se conjugan para darles a los municipios una centralidad inédita. Si la del 90 fue la década de las provincias y los gobernadores, la del 2000 es de las municipalidades y los intendentes. Lo testimonia la primera candidatura de dos de ellos en las recientes elecciones y el amplio apoyo electoral recibido. Pero sobre todo lo confirma que en los puestos de mando de una y otra trinchera del peronismo bonaerense se acomodan esos coroneles. Muchas cosas han cambiado para que en menos de diez años pasaran de gestores de la escasez con poder territorial pero sin proyección electoral a chicos de tapa.
Interior municipal
El ascenso de los intendentes no es un fenómeno exclusivo del conurbano. De hecho, en el interior el peso demográfico de las ciudades principales convirtió tempranamente a sus intendencias en plataformas políticas privilegiadas para el lanzamiento a la gobernación o la escena nacional. En muchos casos, los intendentes de las ciudades capitales son los verdaderos jefes de la oposición (intra o extrapartidaria) a los gobernadores. Incluso en las provincias donde un partido o un dirigente parecen tener la gobernación por el mango, la intendencia de la ciudad más importante suele serles esquiva.Quizás el caso más notable sea el de Hermes Binner, quien logró trascender la circunvalación de Rosario para ser gobernador de una provincia cuya población y perfil socioproductivo se parece poco a la cuna de Fontanarrosa, Olmedo y Fito Páez. El fenómeno de Binner fue parte de otro más extenso: el desarrollo de terceras fuerzas partidarias durante los 90. El fracaso de la experiencia de la Alianza a nivel nacional hizo que el “tercerismo” se canalizara particularmente a nivel local, como demuestran los casos de Luis Juez en Córdoba y de Aníbal Ibarra en ese bizarro híbrido municipal y provincial que es la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.En este 2013 de arena, los intendentes del “interior” no les pierden la pisada a sus pares del conurbano. El caso de Ramón Mestre hijo en Córdoba es paradigmático: desde la municipalidad marca los tiempos del radicalismo provincial y se proyecta por sobre Aguad, tres veces derrotado en la carrera a la gobernación. El correntino Carlos Espínola, intendente de la capital provincial, viene de perder una reñida elección de gobernador. Aunque con realidades distintas a las del infinito conurbano, las intendencias grandes de todo el país son también plataformas para la construcción de capital electoral.
Asuntos locales
A pesar de que los intendentes cotizan en alza, las municipalidades siguen siendo el más débil de los tres niveles de gobierno. Particularmente en el conurbano, dependen de la coparticipación y de transferencias provinciales que muchas veces no llegan a compensar las enormes necesidades y el peso de su población. Los municipios disponen de pocos recursos institucionales para gobernar procesos complejos. Y los concejos deliberantes, renovados parcialmente a mitad de mandato junto con las elecciones provinciales, suelen transformarse en una trampa difícil de superar.El equilibrio entre los niveles de gobierno y los de la acumulación política es siempre dinámico. Por eso no se trata simplemente de correr atrás de la política y coser el traje del gobierno municipal a la medida de los intendentes otorgándoles mayor autonomía financiera y administrativa. Pero lo cierto es que la agenda territorial es cada vez más importante para el desarrollo económico y social sin que se hayan producido cambios institucionales que permitan encontrar las mejores escalas territoriales para su tratamiento.El Estado argentino mantiene con los municipios un cierto “atraso cambiario” que pone en jaque precisamente a uno los actores que más necesita para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, sobre todo en temas que no se solucionan con una mejor redistribución de ingresos sino que requieren de la producción de bienes y servicios públicos. La recolección y disposición de residuos domiciliarios, la planificación territorial y urbana y la prevención del riesgo ambiental son asuntos municipales que deberían ubicarse en los primeros lugares de la agenda pública, como ocurrió con la prevención del delito.Hasta ahora, estos temas han ganado relevancia por la vía negativa: cuando una municipalidad sufre los efectos de albergar un relleno sanitario o se niega a ser sede de uno nuevo, cuando los desarrolladores de barrios cerrados compiten por la tierra con los sectores populares reforzando su precariedad habitacional o cuando un manejo ambiental inadecuado o la falta de infraestructura redundan en inundaciones sin precedentes, queda en evidencia que algunos de los temas municipales son cruciales para la calidad de vida.La pregunta se impone: ¿hasta dónde la municipalización de la competencia electoral se traducirá en un mayor poder para los gobiernos comunales o en un mejor tratamiento de los temas locales? No es posible saberlo. Pero los municipios arrastran una serie de problemas que van más allá de la intención de voto.1. Cambiaron de intendente Almirante Brown, Esteban Echeverría, Lanús, Lomas de Zamora, Moreno, Quilmes, San Miguel y Tigre. En 2011 se sumaron Avellaneda, General San Martín, José C. Paz.2. Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, mayo de 2012.* Politólogo.(EL Dipló)