Las disputas económicas y financieras parecen no tener fin. Cada año estallan enfrentamientos por el precio de las materias primas, guerras comerciales o de divisas. A primera vista parece que estos acontecimientos quedan únicamente a merced de la voluntad de los Estados, pero las relaciones económicas y financieras internacionales se rigen por acuerdos que pretenden dotarlas de estabilidad y certidumbre. Dentro de ese marco, las instituciones financieras internacionales son organizaciones que tienen como objetivo regular ciertos ámbitos del sistema económico o financiero. Surgen de acuerdos entre los países y establecen una serie de convenciones o mecanismos que rigen el sistema. Su origen se remonta al final de la Segunda Guerra Mundial, pero hoy la red es extensa y compleja.
Las principales instituciones actuales son de carácter global, como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial. También existen instituciones dedicadas a fomentar el desarrollo de un área geográfica determinada, los bancos regionales de desarrollo. Y otras no pueden catalogarse regionalmente, pero sí cumplen una función más específica: supervisan políticas públicas o son espacios de cooperación como el G20, bancos centrales, fondos financieros, etcétera.
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Dado que la naturaleza de estas instituciones es variada, cada una dispone de medios adaptados a las necesidades particulares de su misión. Por ejemplo, las que se dedican a la asistencia financiera cuentan con múltiples instrumentos de financiación, desde préstamos reembolsables hasta donaciones. Otras se centran en ofrecer asistencia técnica en el desarrollo de proyectos. Pero, en cualquier caso, todas las instituciones han surgido como respuesta a un desafío común y son reflejo del equilibrio de poder de la comunidad internacional.
Las instituciones financieras de Bretton Woods
Los Acuerdos de Bretton Woods de 1944 dotaron a la comunidad internacional de un nuevo orden económico liberal tras la Segunda Guerra Mundial. John M. Keynes, líder de la delegación del Reino Unido en la conferencia, propuso un orden económico más igualitario en el que los países más ricos financiaran a los deficitarios. Pero fueron las tesis de Harry Dexter White, de la delegación estadounidense, las que se impusieron. La decisión determinante fue la adopción del patrón oro como medida de cambio de la nueva moneda de referencia internacional, el dólar estadounidense. De esta forma los países acreedores, aquellos con mayor potencial económico, como Estados Unidos, se situaron en el centro de las decisiones. Y para salvaguardar el nuevo orden se crearon el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), que luego se acabaría llamando Banco Mundial, y el Fondo Monetario Internacional (FMI), los pilares del sistema de Bretton Woods, cuyas sedes centrales se encuentran en Washington D.C.
El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento se dedicó inicialmente a la reconstrucción de las economías, aunque después pasó a enfocarse en los países en vías de desarrollo. Como complemento, el Fondo Monetario Internacional prestaba asistencia financiera a los países que lo necesitaran. Hoy, mientras el primero presta asistencia técnica y financiación a proyectos de desarrollo —en agricultura, educación o energía, por ejemplo— en países con cierta capacidad crediticia, el segundo apoya y supervisa las políticas económicas de los países mediante instrumentos de asistencia financiera.
Pero el espejismo de un mundo unido duró poco. La Unión Soviética no ratificó los acuerdos y apenas unos años después, en 1949, la revolución comunista triunfó en China. En las décadas siguientes, la Guerra Fría y la descolonización volvieron a generar confrontación internacional. Los gastos de esta rivalidad, en particular la guerra de Vietnam (1965-1973), lastraban la economía estadounidense y, como respuesta, Richard Nixon decidió abandonar el patrón oro en 1971. Poco después los países árabes impusieron un embargo petrolero a Occidente en la crisis de 1973: los precios del crudo se dispararon, agravando la situación económica. Esta cadena de acontecimientos condujo rápidamente al final del sistema de Bretton Woods. No obstante, el orden económico actual es resultado de esos cimientos, y tanto el Banco Mundial como el Fondo Monetario Internacional perduraron, adaptándose a las nuevas circunstancias.
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La Conferencia de Bretton Woods fue el primer paso en la construcción del nuevo orden mundial. Un año después, los aliados volvían a reunirse en la Conferencia de San Francisco, que vio nacer a la Organización de las Naciones Unidas y a una nueva forma de hacer frente a los desafíos globales. El Banco Mundial y el FMI entraron a formar parte del nuevo entramado, que se nutrió de más acuerdos que completaban la red inicial.
Por la misma época, en 1947, nació el germen de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En Bretton Woods ya se había intentado establecer un mecanismo de resolución de conflictos comerciales que finalmente no vio la luz, pero tres años después se firmó el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por las siglas en inglés). El GATT se encargó de la reducción paulatina de aranceles a nivel internacional mediante “rondas” de negociación hasta su integración en la OMC en 1995. Formada por 164 países, la OMC es un espacio dedicado a la solución de conflictos comerciales, y su procedimiento habitual incluye consultas y mediación y, en última instancia, la autorización de sanciones hacia alguna de las partes.
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La red de instituciones económicas y financieras internacionales se completó con la creación en 1964 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés). UNCTAD nació como un espacio de debate y análisis político para alinear las políticas de los países miembros. Abarca multitud de ámbitos de actuación, como logística y transportes, transición energética o comercio digital, y cumple con su cometido a través de proyectos de asistencia técnica y financiación, principalmente en economías emergentes.
Durante las décadas siguientes las instituciones internacionales de posguerra se adaptaron a la evolución de la sociedad internacional. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento se integró en el Grupo Banco Mundial, conocido simplemente como Banco Mundial, que incluyó a una serie de nuevas organizaciones como la Asociación Internacional de Fomento (AIF), la Corporación Financiera Internacional (CFI), el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) o el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI).
La AIF brinda asistencia financiera y otorga préstamos y donaciones a países pobres. La CFI, por su parte, financia y asesora al sector privado en países emergentes, mientras que el OMGI ofrece garantías de inversiones contra riesgos no comerciales y el CIADI dirime controversias entre gobiernos y empresas de terceros países. Por último, el Banco Mundial también integra los fondos fiduciarios, que se destinan a diversos ámbitos, como la transición energética o seguridad alimentaria.
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El Fondo Monetario Internacional también se adaptó al nuevo contexto tras el fin de Bretton Woods. Siguió brindando asesoramiento y asistencia financiera bajo nuevas modalidades de préstamos hasta que a finales de los ochenta se alineó con la doctrina neoliberal del Consenso de Washington (1989), que propugnaba la liberalización económica, el ajuste fiscal y la austeridad. En esa época tuvieron lugar las actuaciones más polémicas del FMI en América Latina, como el paquetazo en Venezuela (1989) o la crisis y el corralito en Argentina (2002), que dieron lugar a graves estallidos sociales. Hoy, el FMI afronta el desafío de reorientar un enfoque que levanta suspicacias y seguir siendo útil para el desarrollo de los países y la sostenibilidad del sistema financiero.
La explosión de los bancos de desarrollo regionales
Las primeras instituciones financieras internacionales fueron un reflejo del mundo de posguerra, pero en las décadas siguientes la descolonización dio lugar a un aluvión de nuevos Estados que transformó el mundo. Con ellos surgieron nuevas instituciones financieras regionales, principalmente bancos de desarrollo, que nacieron a imagen y semejanza de las de Bretton Woods. Estas instituciones pretendían suplir las carencias de sus antecesoras en los nuevos países de África y Asia, y responder a la especificidad de América Latina y Europa.
El Banco de Desarrollo del Consejo de Europa (BDCE), constituido en 1956 al amparo del Consejo de Europa, fue el primero de su categoría. Nacido con la guerra mundial todavía muy reciente, su objetivo fundacional siempre ha sido trabajar por la cohesión de los países europeos mediante la financiación de proyectos regionales con préstamos y donaciones. Apenas dos años después se le sumaba el Banco Europeo de Inversiones (BEI), que, junto con el Fondo Europeo de Inversiones fundado en 1994, son instituciones dependientes de la Unión Europea cuyos proyectos se alinean con los objetivos de esta organización.
El pistoletazo a la red regional en América Latina lo dio el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 1959. Con veintiséis países miembros, sus objetivos son erradicar la pobreza y reducir la desigualdad mediante el desarrollo y la integración regional. En los últimos años, el BID ha incorporado a su enfoque la Agenda 2030, el plan mundial amparado por las Naciones Unidas para luchar contra la pobreza, el cambio climático, o la desigualdad de género a través de diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible. Un año después del BID se fundó el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), que centraba aún más el foco geográfico. Y ya en 1968 se unió a la red la Corporación Andina de Fomento, hoy conocida como CAF – Banco de Desarrollo de América Latina, de naturaleza público-privada.
En África la principal institución financiera internacional es el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), fundado en 1964. En un principio, solo los países africanos podían ser miembros del BAfD, pero a partir de los ochenta se permitió la incorporación de terceros países para paliar las necesidades de financiación. Al igual que el Banco Mundial, el BAfD es un grupo formado por el propio BAfD, que ofrece diferentes tipos de préstamos e inversiones, el Fondo Africano de Desarrollo (FAD), que otorga donaciones y préstamos concesionales, y el Fondo Especial de Nigeria, que se financia en exclusiva con los recursos de este país y que tiene su foco en países de renta baja.
La red regional también está muy nutrida en Asia-Pacífico. Su origen se remonta a 1966 con la fundación del Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), cuyo objetivo es, una vez más, la erradicación de la pobreza mediante el desarrollo sostenible y la cooperación regional. Para ello brinda asistencia técnica y financiera tanto al sector público como al privado.
Además del criterio regional, existen otras instituciones económicas y financieras aún más especializadas. Algunas también son regionales, pero su naturaleza es peculiar o tienen una finalidad muy específica, como el Fondo de Desarrollo Nórdico o el Banco de Desarrollo Islámico. Otras instituciones mantienen un enfoque global pero con un campo de actuación muy acotado, como el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA), o se constituyen como espacios de supervisión o debate, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que agrupa a los 37 países más ricos, y el G20, un foro que agrupa a los principales países más industrializados y emergentes.
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Entre el multilateralismo y la pugna por la hegemonía
Si las instituciones internacionales de posguerra se han adaptado a las distintas dinámicas internacionales, los cambios que trajo la descolonización, la caída de la Unión Soviética y la llegada del siglo XXI han dado lugar a nuevas instituciones que son reflejo de su tiempo. Por un lado, los desafíos a los que se enfrentan se han complicado. A la erradicación de la pobreza y la integración regional se le han sumado como la lucha contra el cambio climático o la desigualdad de género. Pero el cambio más trascendental es también el más sutil. Como reflejo de la sociedad, las instituciones financieras siempre se han visto identificadas con el poder hegemónico. El auge y la caída de Bretton Woods lo demuestra: los pilares del orden liberal nacieron bajo la iniciativa de Estados Unidos tras la Segunda Guerra Mundial, sobrevivieron al cambio y se adaptaron a las nuevas relaciones de poder.
Años más tarde, la caída del Muro de Berlín dio paso a la creación en 1991 del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD). El BERD brinda asistencia financiera a las antiguas economías socialistas de Europa del Este para consolidar su transición hacia el modelo de mercado, por lo que el foco de sus proyectos está puesto en el sector privado y es un claro reflejo del orden económico liberal. En los últimos años, el BERD ha ampliado su zona de actuación y también presta servicios en Asia y en la cuenca del Mediterráneo.
Ya entrado el siglo XXI, las principales economías emergentes se han lanzado a combatir la hegemonía del orden liberal. Los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) fundaron en 2014 el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) para responder las necesidades económicas de sus economías y del resto de países en desarrollo. Apenas un año después China impulsó la creación del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII) con un objetivo similar. Estos cinco países llevan años colaborando para consolidar una alternativa al orden liberal tradicional, pero son regímenes políticos muy diferentes que tienen que hacer frente a sus propias contradicciones políticas y económicas, lo que en ocasiones ha lastrado su colaboración. El Nuevo Banco de Desarrollo y el BAII buscan ampliar este espacio político y unir a nuevos países frente a los focos de poder tradicionales en Estados Unidos y Europa.
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Sin embargo, el balance de estos últimos años es agridulce para estos bancos alternativos. Por un lado, el NBD ha invertido en más de cincuenta proyectos y desembolsado más de mil millones de dólares, pero su membresía todavía se reduce a los BRICS y levanta ciertas suspicacias en cuanto a su falta de transparencia y su apuesta por el desarrollo sostenible. Mientras, el BAII ha integrado a más de ochenta miembros, ha financiado una veintena de proyectos junto con otras instituciones multilaterales y está en disposición de situar el yuan chino como moneda de referencia en el tablero asiático por delante del dólar estadounidense.
Como consecuencia tanto de la adaptación de las instituciones financieras tradicionales como del surgimiento de otras nuevas, la red global es cada día más compleja. Eso en parte supone un avance, porque la regionalización y la especialización de las instituciones financieras permite abordar mejor las necesidades específicas de ciertos territorios y sectores. Pero, al mismo tiempo, la pugna por la hegemonía global lleva a líderes tradicionales y emergentes a actuar en beneficio de sus intereses nacionales. Y en ese contexto, si algo ha demostrado la pandemia del coronavirus es la necesidad de mayor colaboración internacional para afrontar los desafíos globales actuales y los que están por venir.
Breve historia de las instituciones financieras internacionales fue publicado en El Orden Mundial - EOM.