White Paper para la Gestión del Riesgo de Desastres en el Perú
Comité editorial: César Abad, Sandra Villacorta, Juvenal Medina, Gabriela Quiroz, Pedro Isique, Christian Ayala.
Introducción
La Gestión del Riesgo de Desastres (GRD) en el Perú experimentó una serie de cambios relacionados en diferentes momentos de la historia del país. Desde la existencia de las culturas pre-incas, los peruanos han vivido adaptándose a la compleja geodinámica del territorio. La ocupación del mismo estuvo acompañada de un proceso de adaptación basado en el conocimiento de la dinámica natural del territorio e implementado con el criterio de prevención de riesgos en tiempos prehispánicos. En aquellos tiempos, las acciones preventivas y de reducción del impacto de los peligros de origen natural fueron implementadas a través de ocupación de zonas geodinámicamente más estables, y construcción de infraestructura natural como los sistemas de andenería, acueductos, entre otros, que se asemejan a lo que hoy en día se conoce como infraestructura verde (Villacorta et al., 2021, Ruiz & Gavilanes, 2019).
A partir del periodo colonial hubo una drástica transformación territorial, evidenciada por la distribución de centros poblados, basada en intereses relacionados con el comercio y la explotación de los recursos minerales, que, lejos de los principios de prevención y respeto a la dinámica natural del territorio, privilegiaron el desarrollo de ciudades en planicies y valles (Saito & Rosas, 2017). De manera progresiva, esto propició la ocupación desordenada del territorio y el emplazamiento de poblaciones en zonas de alta exposición al peligro. A partir del siglo XX, este proceso se aceleró con la ampliación de infraestructuras diversas y los centros urbanos que tampoco consideraron la dinámica evolución geomorfológica del territorio peruano, así como sus posibles efectos. Los registros y estadísticas de eventos de desastres ocurridos en la historia del país y sus tendencias muestran escenarios de riesgo complejos que pueden afectar a la población, sus medios de vida e infraestructuras; y una clara evidencia de que los desastres no son naturales. Adicionalmente, este incremento del riesgo está relacionado con la informalidad y la corrupción, así como un preocupante vacío en la cultura de prevención por parte de la población, factores que propician el acelerado crecimiento de condiciones de riesgo en el Perú.
En las últimas décadas, en el Perú se han dado importantes cambios en la gestión del riesgo, desde el enfoque y marco conceptual, ligado a cambios en la normatividad e institucionalidad. Dicha normativa, en el pasado se enfocó en atender los efectos e impactos de los desastres, mientras que ahora se reconoce como un proceso que requiere de una intervención planificada. A pesar de estos avances, aún se siguen produciendo nuevas situaciones de riesgo debido a debilidades políticas, institucionales y técnicas en diferentes niveles de gobierno que se especificarán en este documento.
Hoy en día, las tendencias internacionales plantean cambiar el enfoque de la actual cultura de emergencia por una de real prevención de desastres (ONU, 2015). Para producir este cambio, la reflexión tanto individual como colectiva es imprescindible, pues permite corregir y reparar acciones que son parte natural del comportamiento humano (Castoriadis, 1994). En este sentido, se considera que una población preparada para entender las complejas condiciones de su territorio cambiaría de actitud hacia la prevención de desastres. La geoética puede ayudar para concientizar a la población para que esta sea consciente de sus responsabilidades para con el sistema terrestre y para aclarar el papel que pueden desempeñar en la interacción con otros actores, así como para una toma de decisiones más eficaz para la mitigación del riesgo (Capua & Peppoloni, 2014).
La mitigación eficaz de riesgos geológicos involucra a muchos actores con diferentes roles: geocientíficos, tomadores de decisiones, autoridades locales, medios de comunicación y ciudadanos. “Una gestión adecuada del riesgo de desastre requiere que cada función esté bien definida y se rija por protocolos operacionales compartidos, especialmente durante la fase de emergencia, de modo que la superposición y los malentendidos no pongan en peligro la seguridad de la población y las actividades económicas. Para lograr buenos resultados en esta dirección, es necesario emprender una evaluación cuidadosa de los límites y expectativas de cada componente de la sociedad y el respeto de las legítimas aspiraciones y prerrogativas. Un sistema de defensa eficaz contra los peligros geológicos debe planificarse de forma racional y basarse en datos científicos, a fin de evitar el alarmismo entre la población, el sensacionalismo engañoso por parte de los medios de comunicación, las decisiones imprudentes de los políticos, así como la aproximación en la gestión de las diferentes fases del ciclo de riesgo” (Villacorta et al, 2022, Capua & Peppoloni, 2014).
Cabe mencionar que la prevención y mitigación del riesgo de manera sostenible tiene implicancias geoéticas en la actualidad. De acuerdo a Oboni y Oboni (2021) “los profesionales que niegan la existencia de los peligros geológicos pueden ser considerados como negligentes. Es por ello que la gestión sostenible del riesgo y las cuestiones éticas deben discutirse simultáneamente para evitar las omisiones peligrosas”.
Otro aspecto a resaltar es que es importante la debida consideración de la evolución geológica de la tierra por la sociedad, aspecto especificado en la declaración en geoética de Ciudad Del Cabo (Di Capua et al., 2017) cuando mencionan que es importante “respetar los procesos naturales y los fenómenos, cuando sea posible, al planificar y ejecutar intervenciones en el ambiente”.
Propósito de este documento
Promover la reflexión sobre los valores, conceptos y buenas prácticas en la gestión del riesgo de desastres, desde una perspectiva geoética, para una adecuada respuesta ante las emergencias, el desarrollo de políticas de prevención, campañas educativas para el público en general, y en general, para la gestión del riesgo de desastres a ser considerada por la comunidad peruana.
Problemática en relación con la gestión del riesgo de desastres en el Perú
Una de las principales debilidades de la gestión del riesgo (GRD) en el Perú, es el insuficiente conocimiento del riesgo como sociedad. Aparte del reducido número de investigaciones sobre el tema, muchas investigaciones no siempre cuentan con una calidad técnica-científica adecuada debido a que existen metodologías institucionales sin el suficiente respaldo científico. En algunos casos, los reportes de estudios desarrollados se encuentran dispersos en diferentes instituciones, lo que dificulta su acceso por parte de los funcionarios que deberían tomar decisiones sobre la base de esta información. En muchos casos, los estudios son realizados a escalas que no concuerdan con los requerimientos de los instrumentos de gestión vinculados con la gestión del riesgo de desastres y la planificación territorial.
Las debilidades en el liderazgo en la gestión del riesgo de desastres son muy evidentes desde el nivel nacional hasta el local. Muchas veces los profesionales que ocupan puestos claves de la GRD a nivel nacional, regional y local no son los idóneos; esto dificulta el entendimiento de los estudios técnico-científicos elaborados por las instituciones, y contribuye con la permanente construcción de nuevas situaciones de riesgo favorecidas indirectamente por debilidades del Estado en términos de regulación de usos del suelo/ordenamiento territorial. Adicionalmente, se favorece la implementación de infraestructuras en zonas de alto peligro sin un análisis previo de costo-eficiencia. A nivel local, no existe un involucramiento activo de la población en los planes de gestión de riesgo, y panes territoriales, dado el bajo nivel educativo preponderante y los mecanismos de participación que a veces no son adecuados. Esto está vinculado a la casi nula visibilidad de las Geociencias en el discurso popular y a la limitada apreciación de la población, del medio ambiente natural y aún menos de los aspectos geológicos (Greco, Toledo & Villacorta, 2022).
Existe una gran multiplicidad de instrumentos de gestión territorial que incorporan aspectos de la GRD, muchas veces desde miradas contradictorias para los mismos territorios, lo que dificulta la adecuada toma de decisiones basada en una visión holística. Esto, además de debilitar sinergias multisectoriales y multi-nivel para la adecuada gestión, produce la dispersión de los esfuerzos de planificación. Esto, en parte, se ve favorecido por normativas dispersas y la superposición de competencias entre instituciones técnico-científicas.
Otro gran problema es la ocupación informal debido al tráfico de tierras, que son procesos a gran escala, de apropiación ilegal de terrenos vacíos, subdivisión en parcelas y posterior reventa a compradores de bajos ingresos (Lambert, 2020). Esto se debe a la baja capacidad del Estado para regular estas acciones informales; no obstante, el poco control de los procesos de ocupación informales/ilegales no es solo un tema de capacidades estatales, sino que también entra en juego una serie de razonamientos de parte de la burocracia estatal bajo determinadas condiciones que son generadas por la sociedad civil (Arce, & Coronado, 2021).
Buenas prácticas para la gestión del riesgo de desastres
Basándose en la problemática anteriormente mencionada, se plantean las siguientes prácticas:
- Fortalecimiento de la gobernanza nacional en la GRD. Esto implica el fortalecimiento de la rectoría nacional en GRD y la consolidación de su liderazgo, que permita una adecuada articulación interinstitucional de instrumentos y mecanismos, así como el cumplimiento de compromisos internacionales en materia de GRD. La articulación también debe darse en cuanto a instrumentos de gestión, permitiendo la adecuada articulación entre diferentes entidades, evitando la duplicidad de funciones y que se garantice acciones conjuntas y no superpuestas. Es imprescindible, para ello, realizar los arreglos institucionales necesarios, que incluyen la revisión de reglamentos de organización y funciones, así como la posible fusión de instituciones con competencias similares. Vinculado con lo anterior, se requiere la implementación de un sistema nacional de información para la GRD que garantice la interoperabilidad, y que garantice y que la información en GRD llegue a la población y a las autoridades para que sea incorporada en los diferentes instrumentos de gestión.
- Es necesaria la aprobación de una ley para el ordenamiento territorial a nivel nacional y mejora de la fiscalización del uso del suelo y seguimiento del cumplimiento de las normas legales e instrumentos de GRD en diferentes niveles de gobierno.
- Verificación y redefinición de metodologías para la evaluación de peligros y evaluación del riesgo, basada en avances científicos y en estándares internacionales. Esto permitirá la elaboración de protocolos y guías que ayudarán a conceptualizar adecuadamente los procesos técnicos. Adicionalmente, se debe incorporar la definición de estándares de calidad para la cartografía temática.
- Incorporación de la GRD en la currícula educativa, de acuerdo a cada realidad territorial. Es imprescindible, en este sentido, mejorar la calidad educativa en geociencias para lograr el entendimiento de la población de las condiciones del territorio peruano y de cómo estar preparado ante los peligros geológicos. Para ello se debe proporcionar información geocientífica, accesible y de forma entendible para el público general, así como difundir los resultados de estudios sobre GRD entre las comunidades, en coordinación con entidades educativas. Esto requiere organizar campañas de sensibilización, utilizando los medios de comunicación relevantes para ello (Villacorta et al., 2022).
- Fortalecimiento de la investigación científica, así como en el incremento del presupuesto para estas investigaciones. Esto debe ir acompañado por una clara definición de líneas de investigación en materia de GRD, así como la articulación de proyectos de investigación con las universidades e instituciones científicas de acuerdo con prioridades nacionales. En este sentido, se recomienda la promoción de proyectos interinstitucionales multidisciplinarios y producción de estudios con soluciones holísticas. De esa forma, se evitará la dispersión de esfuerzos institucionales. La información científica que se genere debe ser pertinente en relación con la temporalidad de la formulación de los instrumentos de gestión vinculantes con la GRD. Finalmente, se debe considerar además la priorización de la GRD en los fondos de investigación del CONCYTEC por ser un tema de relevancia nacional.
- Se requiere considerar el riesgo asociado a las actividades económicas que dinamizan el territorio. Por ejemplo, en el caso de empresas extractivas que generan nuevas dinámicas e impactos en el territorio, las propuestas ambientales y los compromisos ofrecidos por las mismas a las comunidades peruanas son de corta duración, adoleciendo de una continuidad en sus esfuerzos que permitan prevenir dichos impactos o condiciones de riesgo de manera articulada con el Estado. En este sentido, es preciso destacar que la prevención de riesgos involucra tanto a las empresas extractivas, el Estado peruano como a las comunidades. Es crucial promover mecanismos que fiscalicen el cumplimiento de las normativas que aseguren la responsabilidad social de cada uno de los involucrados (Manrique, Toledo & Villacorta, 2022).
- A nivel regional y local es fundamental contar con funcionarios adecuadamente capacitados en GRD y en la utilización de los instrumentos para la gestión territorial. Es necesaria la definición de perfiles mínimos para este tipo de puestos, así como una acreditación por parte del Estado, que sea vinculante para la contratación por parte de los gobiernos regionales y locales. En tal sentido, a fin de garantizar la adecuada transversalización de la GRD en la toma de decisiones, se propone considerar a geocientíficos en estos puestos, debido a que la toma de decisiones en esta materia requiere un conocimiento adecuado de la dinámica terrestre, así como de su evolución a través del tiempo y a partir de las alteraciones antrópicas (PMA: GCA, 2009; Hernández & González, 2018; Isique, & Villacorta, 2022).
- Es necesaria la mejora en la gestión financiera para la GRD, mejorando los mecanismos de acceso al financiamiento en todos los niveles de gobierno, y sobre todo la complementariedad de los mismos. Es importante también evitar la duplicidad de esfuerzos a nivel de las actividades de los ministerios y las entidades técnico-científicas.
- A pesar de los progresos de la GRD en el Perú, y de los esfuerzos en la planificación, existen aún debilidades que dificultan una gestión efectiva y articulada hacia una reducción efectiva de la vulnerabilidad.
- Los instrumentos normativos deben orientarse hacia su ejecución y cumplimiento que permita evaluar su efectividad de acuerdo a estándares internacionales.
- Se deben incorporar los valores geoéticos para una adecuada a GRD. Por ejemplo, se deben considerar la evolución terrestre y la dinámica de los fenómenos naturales en la planificación territorial y en las intervenciones territoriales en general.
- Existe aún un divorcio entre la gestión del riesgo de desastres y el ordenamiento territorial, siendo necesaria la transversalización de la GRD en los instrumentos territoriales y, en general, en los procesos de desarrollo.
- Es necesario el conocimiento del riesgo a través de la mejora en la calidad de los estudios, la educación multinivel, y la comunicación, imprescindibles para lograr un cambio significativo en la actual GRD en el Perú.
- Se requiere fortalecer la gobernanza de la gestión del riesgo de desastres a nivel nacional, comenzando con el fortalecimiento de la rectoría nacional en GRD, así como la normativa y mecanismos de articulación y participación.
Referencias citadas en el texto
Arce Mego, L. J., & Coronado Briones, M. D. F. (2021). Razones jurídicas para implementar la obligatoriedad del registro de predios para evitar el tráfico de inmuebles en el Perú.
Di Capua, G., & Peppoloni, S. (2014). Geoethical aspects in the natural hazards management. In Engineering Geology for Society and Territory-Volume 7 (pp. 59-62). Springer, Cham.
Di Capua G., Peppoloni S. and Bobrowsky P.T. (2017). The Cape Town Statement on Geoethics. Annals of Geophysics, Vol. 60, Fast Track 7, doi: 10.4401/ag-7553
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ONU: Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR), Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres. 2015-2030, 15 Marzo 2015, disponible en esta dirección: https://www.refworld.org.es/docid/5b3d419f4.html [Accesado el 18 Febrero 2022]
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Ruiz, L., & Gavilanez, A. (2019). Landscapes of Andenes and Sustainable Infrastructure in Andean Cities. Journal of Building Construction and Planning Research, 7(03), 89.
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Villacorta Chambi, S. P., Evans, K., & Abad, C. (2021). Natural or green infrastructure to face the effects of extreme events, benefits and proposal of application in Chosica, Lima, Peru. In Australian Earth Sciences Convention 2021. Abstracts. Geological Society of Australia.