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por Verónica Portugal
Cada año el presupuesto en nuestro país se convierte en un amplio debate sobre la forma cómo...
se negocia y cómo se aprueba, el presupuesto 2011 no fue la excepción. Siempre han existido dudas sobre la transparencia y la relevancia e impacto de los proyectos a los que se asigna gran porcentaje de los recursos.
En la literatura académica sobre el presupuesto surge una herramienta para transparentar y reflejar los asuntos prioritarios en la vida de los habitantes es la del presupuesto participativo, que se basa en una consulta efectiva entre los diversos actores de la sociedad para hacer propuestas concretas para el desarrollo de su comunidad. Como dice aquel dicho, no existe prioridad alguna que no esté reflejada en el presupuesto y es una manera de poner en agenda esas prioridades.
Se basa en tres principios: justicia distributiva, democracia directa y devolución.
Por medio de la justicia distributiva, se buscan principios normativos para diseñar una asignación correcta de los bienes en una economía. Se busca proveer servicios públicos en los sectores o lugares donde la burocracia no ha podido llegar.
En la democracia directa porque es un mecanismo en el que cada una de las personas a través de foros y asambleas pueden exponer en igualdad de poder sus puntos e iniciativas.
Y en la devolución porque permite que los niveles más bajos de gobierno tomen sus propias decisiones y rindan cuentas ante su población.
Esta práctica tuvo sus inicios en Porto Alegre, Brasil a finales de los ochentas con la llegada al poder del progresista Partido de los Trabajadores y ha sido adoptada en otros países como Argentina y Perú. En México ha habido indicios de este tipo de consultas en el Gobierno del Distrito Federal, en el Estado de México en el municipio de Tlalnepantla y a nivel estatal en el estado de Durango.
Cabe mencionar que la idea de la participación ciudadana no es nueva y en nuestro país esa idea está representada en el Sistema Nacional de Planeación Democrática y la subsiguiente creación del Plan Nacional de Desarrollo y sus vertientes estatales y municipales y la creación de los Comités de Planeación del Desarrollo Estatales (COPLADES) y los Comités de Planeación del Desarrollo Municipal (COPLADEMUN). Dentro de los Comités de Planeación se aglutinan los sectores público, privado y social donde se discuten los proyectos prioritarios de la región y de donde sale una propuesta de inversión de los municipios al estado y de los estados a la federación. Es en el nivel más alto donde se deciden los montos de inversión por estado.
El Sistema Nacional de Planeación Democrática se define y sustenta en el artículo 26 de nuestra Constitución. En el cual se hace hincapié en el carácter democrático de la planeación que estriba en el mandato constitucional de que el Poder Ejecutivo realice una consulta antes de elaborar un plan entre los sectores sociales para que éstos tengan la oportunidad de emitir comentarios y opiniones respecto a las necesidades sociales o sectoriales para que sean incluidas en el plan. El entonces, Presidente Miguel de la Madrid mencionó que era un Sistema de Planeación elaborado por el pueblo y no sólo por funcionarios y técnicos.
Los defensores de esta herramienta argumentan que además de influir en la toma de decisiones de las autoridades locales, representa una oportunidad de comprometerse en resolver problemas de acción colectiva y desarrollar nociones de bien común. Dentro de la arena local es posible para la gente enrolarse en mayor participación y deliberación que va más allá de la rendición de cuentas retrospectiva.
Otra bondad que da esta práctica es que ha logrado que los ciudadanos de dichas comunidades perciban que sus impuestos se aplican directamente a sus necesidades más importantes, que ha traído un círculo virtuoso que fomenta en sus ciudadanos una cultura de pago de sus impuestos.
Parte 2
Sin embargo muchas de esas bondades se ven opacadas si no se analizan ni establecen ciertas condiciones previas. Uno de los puntos a analizar es sobre las repercusiones que tiene esta herramienta en la etapa de preparación del ciclo presupuestario.
El proceso presupuestario puede dividirse de acuerdo al Manual Jurídico sobre el Presupuesto Público Federal (Guerrero y López, 2010) en cuatro fases: la preparación, por parte del poder ejecutivo, la revisión por parte del poder legislativo (congreso o cabildo), la ejecución y la auditoría o evaluación. Este proceso no es lineal en realidad, sino que los ciclos se enciman unos con otros en los sistemas presupuestales anuales, pues, al tiempo que se prepara el presupuesto, se ejecuta el del año anterior, y se prepara también la cuenta pública para su revisión legislativa.
La etapa de preparación es posiblemente la más larga ya que comprende la elaboración de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos para su entrega al legislativo. Esta etapa a su vez se compone de tres fases: planeación, programación y presupuestación.
La fase de planeación es la parte donde se establecen aquellas acciones estratégicas para su atención prioritaria, tomando en cuenta los objetivos contenidos en el Plan Estatal de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Municipales, y las prioridades de Gobierno.
La programación es la fase donde se establecen los programas estatales y municipales, partiendo de objetivos estratégicos y metas que se traducen en Programas Operativos Anuales, con base en la técnica de presupuesto por programas, determinando la localización de las obras y actividades, y el impacto social de las mismas.
La fase de presupuestación, es aquella que comprende la estimación financiera anticipada anual de los egresos del Gobierno del Estado y de los Ayuntamientos.
El problema de establecer un presupuesto participativo es que afectaría a los tiempos y el orden del ciclo presupuestario. No está claro en qué parte de este ciclo se elaboraría la presupuestación participativa, si sería en la etapa de planeación donde el ejecutivo decidiría las acciones estratégicas para posteriormente consensuar con las localidades o en la parte de presupuestación donde a partir de la estimación financiera destinada para presupuesto participativo de ahí se decidirían cómo gastarlo. El no establecer bien los tiempos y el orden del presupuesto participativo podría incurrir en definir proyectos sin anticipar sus costos de inversión y en subjercicios del gasto programado para inversión al no alcanzar el tiempo para su ejecución.
Mención a parte es la escasa planeación que existe a nivel local. No existe la capacidad administrativa para una correcta planeación. Se carecen de información estadística, personal técnico capacitado y metodología para evaluar proyectos. Los análisis de los proyectos a ejecutar en la mayor parte de los casos son documentos descriptivos sin un análisis técnico sobre la rentabilidad y viabilidad de los proyectos a realizar.
Otra cuestión tiene que ver con los recursos financieros. Los municipios tienen pocas potestades tributarias y tienen una dependencia de los recursos estatales y federales. No se puede hacer una correcta planeación y programación cuando no hay certidumbre sobre los ingresos que tendrá para cada año porque la mayor parte de las fuentes de ingresos no provienen de ingresos propios. Muchos de los municipios mexicanos carecen de los recursos necesarios para hacer provisiones básicas mucho menos para realizar un presupuesto que considere otras obras de inversión que signifiquen la formación de capital que se traduzca en mayores tasas de crecimiento económico.
De ahí se desprende otro punto interesante es que el alcance de la inversión dentro de la presupuestación participativa. En la mayor parte de las entidades federativas no se cuenta con un proyecto de presupuesto multianual para obra pública a diferencia de lo que ocurre en el nivel federal.El objetivo de un presupuesto multianual es hacer una programación presupuestal a largo plazo de obras y necesidades de la población y así apalancar el gasto y fomentar la inversión privada a través de un efecto crowding in.
El presupuesto participativo también requiere de crear una estructura dentro de los municipios que lo administren. Si bien se hace consulta con la población, las decisiones durante la ejecución siguen estando en poder del alcalde o síndico. Se debe tener una estructura de seguimiento, monitoreo y evaluación que analice el cumplimiento de lo aprobado y una relación entre lo presupuestado y ejecutado. Es deseable que esta estructura exista antes de la implementación de un presupuesto participativo.
Por otra parte en los municipios de mayor población sería más difícil hacer una consulta a la población, su aplicación sería más apropiada en los municipios de menor población, pero el problema que enfrentan es que es más costosa la provisión de bienes públicos en los municipios de menor densidad de población. Las corrientes migratorias repercuten en el uso del suelo y en la provisión de bienes públicos y muchos municipios no están preparados para ello.
En materia política está el peligro de que se incurra en prácticas clientelares. La dosis clientelar la pone el actor político cuando presta un servicio público a la espera de fidelidad o un voto. O la pone el individuo cuando interioriza en su conciencia la creencia de agradecer un favor al líder político por el bien material facilitado.
Existen ciertos factores dentro del presupuesto participativo que incentivan la permanencia del clientelismo como son:
• Dar respuesta sólo a las demandas sociales de los grupos vinculados políticamente a cierto partido o grupo.
• Que los líderes o gestores de las demandas sociales sean cooptados a cambio de una posición pública donde se recibe una paga con el fin de que exista una transferencia de liderazgo social hacia la estructura pública.
• Obviar el derecho ciudadano a recibir un bien y obviar que la autoridad está cumpliendo con un deber. Agradecer al alcalde o funcionario todo poderoso.
A la fecha no existe una guía definitiva para elaborar presupuestos participativos, ni una evaluación de resultados ni de impacto. Sin embargo se deben fortalecer las condiciones previas para que esta herramienta presente resultados, una de ellas es la planeación a nivel municipal. La planeación municipal puede y debe constituirse en el pivote fundamental del cambio estructural, siendo tan corto el periodo constitucional de los ayuntamientos y la falta de seguimiento de los proyectos periodo tras periodo la hace aún más difícil. Por otra parte se tendrían que fortalecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas a nivel local para evitar caer en prácticas clientelares. Y lo más importante es acabar con la cultura paternalista que ha incentivado la dependencia financiera y el mal uso de los recursos.
Referencias bibliográficas:
De la Madrid, Miguel. Planeación Democrática ,Instituto Nacional de Administración Pública, México,1983 .
Guerrero Amparán, Juan Pablo, Mariana López Ortega. Manual sobre el marco jurídico del presupuesto federal en México, CIDE, México, 2000
Referencias electrónicas
http://www.presupuestoparticipativo.org/
Documento oficiales
Ley de Coordinación Fiscal
Ley de Planeación
Ley de Presupuesto, Gasto y Contabilidad del Estado de Sinaloa
Fuente: ipea.org.mx