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Por JORGE REBELLA
Conviene que los fondos que se recaudan por tributación ambiental se destinen a las áreas en donde se cobró el impuesto.
Hasta ahora en América Latina solo se han puesto en funcionamiento tres programas para controlar la contaminación directamente a través de instrumentos económicos, afirmó el economista ambiental Marcelo Caffera, profesor e investigador de la Facultad de Ciencias Empresariales y Economía de la Universidad de Montevideo. En diálogo con ECONOMIA & MERCADO, el entrevistado desarrolló algunos de los contenidos de su reciente trabajo titulado "El uso de instrumentos económicos para el control de la contaminación en América Latina: lecciones para el futuro diseño de política". A continuación un resumen de la entrevista.
-¿Cuáles son las nuevas tendencias a nivel global para mejorar la calidad del ambiente?
-Creo que los instrumentos económicos ganan terreno a nivel mundial como instrumentos de regulación ambiental. Esto se puede ver claramente en las discusiones sobre mecanismos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. La ventaja de estos instrumentos es que minimizan los costos económicos agregados de la protección ambiental e incentivan el desarrollo y la adopción de tecnologías "limpias". Sin embargo, los instrumentos económicos no son la panacea para mejorar la calidad del ambiente porque no son aplicables en todo momento y en cualquier lugar.
-¿De qué hablamos cuando hablamos de instrumentos económicos para el control de la contaminación?
-Los instrumentos económicos son básicamente impuestos a las emisiones y permisos transferibles de contaminación. En el primer caso, el contaminador debe pagar una determinada cantidad de dinero por cada tonelada o kilogramo que emite un determinado contaminante: dióxido de carbono (CO2), dióxido de azufre (SO2), etc. El impuesto corre con una desventaja importante porque el regulador no cuenta con información suficiente acerca de los costos privados de producción y reducción de las emisiones para calcular con cierta exactitud la tasa del impuesto a aplicar para alcanzar la calidad ambiental deseada. Ante esto, la agencia ambiental debería tener atribuciones que le permitan subir o bajar la tasa del impuesto en caso que la reducción de emisiones observada sea menor o superior a la deseada.
-¿En qué consisten los permisos transferibles de contaminación, más conocidos por su nombre en inglés "cap and trade" ?
-Este sistema habilita al regulador a fijar un techo anual en cuanto a la cantidad que se puede pescar, al volumen de agua que se puede extraer de un reservorio, a la cantidad de un determinado contaminante que se puede emitir, etc. Luego, en función de dicha meta, el regulador emite una cantidad determinada de certificados, cada uno de los cuales habilita al poseedor a extraer una unidad del recurso que está limitado o a emitir una tonelada del contaminante regulado. Finalmente, los permisos se pueden comprar y vender entre las empresas. Esto es lo que hace que el costo económico en que incurre la sociedad para alcanzar la meta deseada sea el menor posible. Más aún, este resultado se logra sin que el regulador deba saber nada acerca de los costos de las empresas para alcanzar la reducción de emisiones deseada. El regulador solo emite la cantidad de permisos deseada y luego controla su cumplimiento mediante una sencilla fórmula que ata la multa esperada al precio observado de los permisos. Que el regulador pueda alcanzar la meta ambiental al menor costo y sin necesidad de saber nada sobre los costos privados de los regulados resulta ser una ventaja fundamental que tienen los permisos transferibles sobre cualquier otro instrumento de regulación ambiental, ya sea económico o prescriptivo.
Fallas del mercado
-¿En qué medida los instrumentos económicos para la gestión ambiental, tales como tasas por uso de los recursos, incentivos para su protección y aprovechamiento sostenible, etc., pueden contribuir a regular las fallas del mercado y los errores de las políticas estatales de promoción del desarrollo (subsidios, exenciones tributarias o créditos blandos, etc.) que deterioran el ambiente?
-El exceso de contaminación ambiental, la pérdida de hábitats naturales como una selva tropical, obedecen a que el mercado no asigna un valor a cuestiones que lo tienen, tal como la calidad del agua y del aire que afecta nuestra salud, o la biodiversidad. Se dice entonces que el mercado falla. Algo similar sucede con la sobreexplotación de los recursos naturales que son de libre acceso. Aquí lo que sucede es que ante la ausencia de derechos de propiedad, es decir la posibilidad de excluir a otros, ningún usuario tiene el incentivo para conservar el recurso. En ambos casos, hay externalidades (N.del R.: Perjuicio o beneficio experimentado por un individuo o una empresa a causa de acciones ejecutadas por otras personas o entidades). Ya sea entre los distintos explotadores del recurso o entre los contaminadores y las víctimas de la contaminación.
En cuanto a los impuestos a la contaminación, cargos para usuarios, pagos por servicios ambientales, etc., la función de los instrumentos económicos consiste en fijar el precio que el mercado no le asigna a los recursos naturales o a los servicios que estos nos brindan. En el caso de los permisos transferibles, lo que se hace es, al mismo tiempo, limitar la cantidad de emisiones y crear un mercado para ponerle el valor a esa cantidad.
-¿De qué depende el éxito o el fracaso de la implementación de instrumentos económicos para controlar la contaminación ambiental?
-Uno de los principales requisitos de su éxito es que estos instrumentos estén bien diseñados, para lo cual básicamente se necesita que las oficinas reguladoras cuenten con personal capacitado en economía ambiental. En segundo lugar, es fundamental que exista voluntad política de hacerlos cumplir, es decir sancionar a quienes no cumplen con la reglamentación. Tercero, es preciso que el Estado disponga de los medios necesarios para controlar su cumplimiento. Para ello, deben asignarse los recursos necesarios a las agencias ambientales a efectos de que cuenten con el personal y los equipos adecuados.
-¿Qué experiencias se conocen en América Latina para controlar la contaminación directamente a través de instrumentos económicos?
-Hasta ahora se han puesto en funcionamiento solo tres programas de este tipo en América Latina. El más antiguo se implementó en Santiago de Chile en 1992, que consistía en un esquema de "cap and trade" para regular las emisiones de partículas en suspensión procedentes de las calderas de plantas industriales y de la calefacción de viviendas. En 1997 se adoptó un programa en Colombia que cobra un impuesto a los efluentes industriales por su contenido de materia orgánica y sólidos en suspensión. Un tributo similar -canon- se aplica a los efluentes en Costa Rica a partir de 2008.
Cap and trade
-¿Cómo evalúa los resultados del esquema de permisos transferibles de contaminación (en inglés, "cap and trade") para controlar los niveles de contaminación en Chile?
-El programa chileno reconoció desde sus inicios que no poseía la capacidad suficiente para hacer funcionar un programa elemental que demandaba monitorear las emisiones constantemente. Entonces, lo que se hizo fue diseñar un programa que no está basado en las emisiones que salen por las chimeneas, sino en la estimación de la capacidad máxima de emisión de las fábricas, edificios de apartamentos, etc., lo que resulta más fácil de verificar, ya que dicha capacidad varía menos en el tiempo que la emisión en sí.
Este programa pionero en América Latina comenzó a funcionar con serias carencias porque ni siquiera había una agencia de control ambiental en Santiago. Cuando se aprobó la normativa, el gobierno se lo adjudicó a una oficina regional del Ministerio de Salud que no tenía experiencia en la materia, ni muchos economistas ambientales a cargo de las tareas de control. Tampoco se conocía cuánta era la capacidad de emisión de cada una de las fuentes contaminadoras de la capital chilena. Por esa falta de información, se emitió una cantidad excesiva de permisos transferibles. A su vez, el control fue laxo ya que no había suficientes medios para controlar las capacidades de las empresas contaminadoras y, por tanto, el mercado de compraventa de esos papeles no se desarrolló como se había planeado.
-Sin embargo, hay informes que indican que se redujo la cantidad de partículas suspendidas en el aire en Santiago de Chile mediante el programa de compensación…
-La reducción de los niveles de contaminación en Santiago no se debe necesariamente al instrumento económico aplicado, o sea al programa de compensación de emisiones, sino por el mayor uso de gas natural. Ese descenso de los niveles de "smog" se mantuvo hasta que el gobierno argentino suspendió las exportaciones de gas al mercado transandino. En los últimos años, la cantidad de partículas suspendidas en el aire ha vuelto a crecer porque la población recurrió nuevamente a quemar combustibles fósiles, madera, etc.
Tasas retributivas
-¿Funcionó correctamente la aplicación de las tasas retributivas por emisiones industriales en Colombia?
-El nivel de aplicación de las tasas retributivas varía considerablemente en las distintas regiones del territorio colombiano. En la zona más desarrollada, la implementación del programa ha sido buena ya que se factura el 100% de las emisiones registradas y se cobra aproximadamente más del 90% de dicha facturación. En cambio, la implementación ha sido más variada en las zonas subdesarrolladas de ese país. El inconveniente que sufrieron las tasas colombianas es que el apoyo político que tenían decayó con el cambio de gobierno. Esto se debió en particular a que la inmensa mayoría de las empresas municipales de saneamiento carecían de plantas de tratamiento de los efluentes, por lo que debían pagar mucho. Sin embargo, se negaron a hacerlo y tampoco invirtieron en plantas de tratamiento. Como consecuencia, la contaminación no disminuyó, lo que disparó aumentos sucesivos de las tasas que, a su vez, generaron la comprensible queja de las empresas privadas, que veían sus tasas incrementadas por culpa de las públicas. Estas instituciones públicas han sido el mayor obstáculo para implementar la normativa legal ya que han sido los principales evasores.
-¿Qué se sabe de la experiencia costarricense?
-En Costa Rica está sucediendo algo similar a lo ocurrido en Colombia. El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la empresa pública de saneamiento, se ha negado a pagar la tasa. Esto motivó la presentación de un recurso de amparo contra la empresa y el Ministerio del Ambiente. La Sala Constitucional de la Suprema Corte de Justicia de Costa Rica dio lugar al recurso a principios de octubre, dándole un plazo de tres meses a la empresa estatal para pagar el canon.
Lecciones
-¿Qué lecciones han dejado las políticas que se adoptaron en Colombia y Costa Rica para que el vertido de efluentes tuviera que pagar impuestos?
-Los gobiernos pueden, en un momento determinado, lograr consensos a nivel político para implementar instrumentos económicos para el control de la contaminación. Pero esa voluntad política debe mantenerse en el tiempo. La experiencia de Colombia -la de Costa Rica es muy reciente- muestra que este sustento político disminuyó en el tiempo ante los problemas de implementación que sufrieron las tasas por las faltas de capacidades en algunas zonas y la negación de las empresas municipales de saneamiento a pagarlas. Como consecuencia, el diseño actual de las tasas compromete tanto su capacidad de lograr la reducción de emisiones deseada al menor costo como su incentivo a incorporar tecnología de abatimiento en el mediano y largo plazo. Una lección que surge de esta situación es que el apoyo político sostenido en el tiempo puede depender de la forma de "vender" políticamente los instrumentos económicos, adjudicándoles excesivas ventajas que no se van a cumplir en la práctica, como sucedió en Colombia. Para lograr respaldo político, el gobierno colombiano argumentó a favor de las tasas de manera errónea, sosteniendo que iban a generar empleo, que eran más baratas que los estándares para las empresas, etc.
-¿Qué otras enseñanzas se pueden tomar de la experiencia de aplicar instrumentos económicos en la región?
-Como es sabido que estos instrumentos siempre van a ser resistidos por las empresas más atrasadas, el regulador debe estar preparado para argumentar frente a esa oposición. De nuevo, para ello necesita personal capacitado en economía ambiental, algo que el gobierno de Colombia no tuvo necesariamente todo el tiempo. Otro aspecto esencial que la experiencia colombiana muestra es que la negociación inicial con los involucrados en aspectos básicos de la regulación es fundamental para conseguir su apoyo.
Anulación de la Tasa de Saneamiento en Uruguay
-¿Se aplican criterios de control ambiental basados en las nuevas tendencias de instrumentos económicos en Uruguay?
-No. En los hechos los instrumentos económicos no forman parte aún de la caja de herramientas de los reguladores ambientales en Uruguay. El único ejemplo frustrado fue la Tasa de Saneamiento aprobada en 1995. Ese instrumento surgió a partir de un préstamo del BID suscrito por el gobierno nacional, que permitió a la Intendencia de Montevideo llevar a cabo el Plan de Saneamiento Urbano III. Como contraprestación, el organismo internacional le exigió a la IMM que redujera los niveles de contaminación de los cursos de agua del departamento. Aparentemente, el BID sugirió que se cobrara un cargo a las empresas industriales que vertían sus efluentes por encima de lo permitido por el Decreto 253/79, tanto al colector como a los arroyos y cañadas. Ese instrumento económico terminó siendo parte de una normativa municipal que se denominó Tasa de Saneamiento, pero fue anulada por el Parlamento en 1996 luego de la presentación por parte de más de 1.000 ciudadanos de una petición a tal efecto, la que fue apoyada por los partidos de la oposición a nivel municipal: partidos Colorado y Nacional. El argumento esgrimido entonces fue que esa tasa era en realidad un impuesto, lo cual le está vedado aplicar a las intendencias departamentales por la Constitución. Estas solo pueden cobrar tasas por la prestación de servicios.
Discutido destino de los impuestos ambientales
-¿De qué modo se recomienda negociar un objetivo de reducción de la contaminación con los actores implicados, sobre todo con los más relevantes?
-En la experiencia colombiana, las tasas metas de reducción y el nivel de las tasas iniciales se fijaban por cuenca y mediante una negociación entre el regulador y los distintos grupos de interés involucrados. El regulador fijaba una tasa mínima a nivel nacional y proponía una reducción de emisiones. El decreto regulatorio previó que la tasa subiría en caso que la reducción de emisiones observada fuera inferior a la acordada. Esta evolución se verificaba cada seis meses y se revisaba la meta de reducción al cabo de un período de cinco años. Este mecanismo funcionó hasta que las empresas públicas de saneamiento dejaron de cooperar.
-¿A qué fines deberían destinarse los fondos que se obtienen por la tributación ambiental a las distintas fuentes de contaminación?
-En teoría, los economistas sostienen que lo que se recaude por concepto de impuestos a la contaminación ambiental debe destinarse a donde más se necesite, ya sea la construcción de una escuela, un hospital, etc. Sin embargo, la experiencia de Colombia muestra que las fuentes de contaminación no están dispuestos a pagar un impuesto si lo recaudado se vierte a "rentas generales". Por eso, la regulación colombiana tuvo que establecer que se destinaría la recaudación de la tasa retributiva de emisiones al otorgamiento de créditos para la construcción de plantas de tratamiento de efluentes, la compra de equipos de monitoreo para los reguladores ambientales, la adquisición de plantas de saneamiento para las empresas municipales, etc. en la zona donde se cobró dicho tributo. De lo contrario, esa ley nunca hubiera tenido sanción legislativa.
Ficha técnica
Marcelo Caffera, uruguayo, 38 años, es licenciado en economía egresado de la Universidad de la República. Se doctoró en economía de los recursos naturales en la Universidad de Massachusetts - Amherst (Estados Unidos). Es docente e investigador en el área de economía ambiental en la Universidad de Montevideo. Es director del Máster en Economía de este centro universitario. Es consultor de empresas privadas y del sector público a nivel nacional e internacional.
Fuente: elpais.com.uy