En el contexto latinoamericano, las medidas neoliberales logaron imponerse en Chile bajo el Mandato de Pinochet 1973-1990 y en Argentina desde la dictadura militar del 1976. Consistían básicamente en privatizaciones, desregulación, políticas monetaria y fiscal restrictivas y liberalización para el comercio e inversiones[1]. Tuvo así lugar la extranjerización de la propiedad de sectores fundamentales de la infraestructura y las mayores empresas del país y un endeudamiento externo insostenible, que desembocó en el default[2]. Tanto el FMI como el BM elogiaron a finales del siglo XX el modelo económico argentino, que poseía “la segunda regulación del sistema financiero más fuerte del mundo” (aquí). Entre 1991 y 2001 se firman entre el FMI y Argentina cinco Acuerdos de financiamiento (ver gráfico) y se conciertan hasta 50 misiones para apoyar los objetivos de los programas concertados.
En junio de 2002, según datos oficiales del Instituto Nacional de Estadística argentino, más de la mitad de la población se encontraba por debajo de la línea de la pobreza y el desempleo y subempleo, sumados, sobrepasaban el 40% de la población activa. La deuda externa superaba el 50% del PIB y las autoridades decretaron default más cuantioso hasta la fecha.[3]
En 1989 el economista John Williamson describió el núcleo de políticas conocidas como los Diez Puntos de Williamson o el Consenso de Washington. Se trata del paquete de reformas neoliberales estándar destinadas a los países periféricos en desarrollo para combatir las crisis. En Argentina, el gobierno de Menem concreta estos puntos en los “ajustes estructurales”, programas económicos que suponían un recorte del gasto del Estado (a nivel fiscal, monetario y salarial) con el objetivo de controlar la inflación, estabilizar el mercado local y fomentar el crecimiento económico vía inversiones privadas, internas o externas. Es de destacar también la sanción de la Ley nº 23.928 de Convertibilidad del Austral en 1991, que establecía una relación cambiaria fija entre la moneda argentina (el Austral) y el dólar estadounidense.
Argentina sufrió hasta cinco shocks externos que provocaron consecuencias económicas desfavorables. a) una marcada reducción de los flujos de capital hacia los mercados emergentes después de las crisis de Asia oriental y Rusia de 1997-98; b) un correspondiente aumento de la aversión al riesgo por parte de los inversores internacionales; c) un shock en los términos de intercambio a causa de la caída de los precios relativos de los productos básicos que exportaba Argentina; d) la devaluación brasileña de principios de 1999 y la consiguiente pérdida de cuota del mercado en Brasil; e) una apreciación secular del dólar estadounidense frente al euro que socavó la competitividad de Argentina en terceros mercados.
El Ministro de Economía, José Luis Machinea, ya anunció en 1999 al tomar posesión del cargo que la situación fiscal comprometía las posibilidades de respetar el cronograma de pagos de la deuda externa. Por este motivo se aprueba en marzo del 2000 un Acuerdo stand-by de 7200 millones de dólares que pretendía fortalecer la confianza de los inversores y facilitar una recuperación sostenible de la economía. Se creía que cumpliendo el programa las necesidades de financiamiento serían manejables. Sin embargo y a pesar de un cumplimiento casi total del programa, la situación económica empeoró.
Existían en aquel momento dos diagnósticos posibles[4]. Argentina podía estar sufriendo una crisis de liquidez derivada de los shocks temporales o podía ser que existiera un fuerte desajuste del tipo de cambio real con una deuda insustentable. Se decantaron por el primer diagnóstico y se anunció el “blindaje financiero” por el cual Argentina recibía casi 40.000 millones de dólares que protegerían su sistema financiero mediante el pago de los créditos anteriores y la consecuente “lluvia” de inversiones externas. Autores como Mateo Archiópoli[5] plantean que, si bien la Ley de Convertibilidad había logrado sacar el país adelante tras el proceso inflacionario de los ochenta y sirvió muy bien como medida económica de corto plazo, utilizarla durante los siguientes once años a su sanción podría haber sido la causa principal de la crisis en 2001.
Tras la pronta dimisión de López Murphy, el de nuevo Ministro de Economía Domingo Cavallo promovió la tercera revisión al Acuerdo del 2000 con el FMI. La revisión imponía la condición de eliminar el déficit fiscal para el desembolso del siguiente tramo del paquete. El 24 de mayo de 2001 da comienzo el “Megacanje de deuda externa” con el objetivo de aliviar el cronograma de vencimientos de deuda. No obstante, esta medida no consiguió frenar los niveles de riesgo país ni la consiguiente fuga de capitales. El 30 de julio el Congreso sancionó la ley de “déficit cero” Nº 25.453 que, entre otras cuestiones, suponía un recorte del 13% sobre salarios, pensiones y jubilaciones mayores a los 500 dólares. Apenas tres meses después era evidente que el ansiado “efecto catalítico” no tenía lugar. A finales de noviembre de comienzo la fulminante corrida bancaria, la cual propició la aprobación del decreto 1507/01 el 1 de diciembre. Este decreto restringía la extracción de divisas del sistema bancario a un monto de 250 dólares por día, el conocido “corralito financiero”. Además, esta medida de impacto altamente impopular prohibía enviar dinero fuera del país y obligaba a realizar la mayor parte de las operaciones comerciales mediante cheques y tarjetas de crédito o débito.
Rodríguez Saá anunció el 23 de diciembre de 2001, en su discurso de asunción presidencial, la interrupción del pago de la deuda. Poco después se advertía de que los compromisos con los BMD (entre ellos, el FMI) serían asumidos.
Ahondando en las causas de la crisis, el FMI tomó como propia la versión de los hechos elaborada por Michael Mussa. Según el economista, el factor clave fue la debilidad de la política fiscal. El gasto público no podía controlarse porque con frecuencia se utilizaba como instrumento de favoritismo político. Además, la ineficiente administración tributaria favorecía la evasión de impuestos. Por otra parte, añade Mussa, la ley de convertibilidad dificultó el ajuste frente a shocks externos porque eliminaba la depreciación nominal como instrumento de política económica. Anne Krueger, también del FMI, incidió en los beneficios que habría reportado un régimen cambiario más flexible. Sostuvo que con un tipo de cambio real apreciado, los precios (salarios entre ellos) fueron insuficientemente flexibles para mantener la competitividad. Por lo tanto y según estos economistas, el FMI pecó de permisivo al no exigir que el ajuste estructural neoliberal se llevase hasta sus últimas consecuencias.
Las críticas heterodoxas “moderadas” a la explicación fiscalista que acabamos de exponer reivindican la responsabilidad del FMI en la crisis. De un análisis detallado del déficit fiscal resulta que, en términos medios para periodos de diez años, la cifra disminuyó en casi cinco puntos entre la década de los ochenta y la de los noventa (del 6,23% al 1,27%). Esto demuestra que los años 90 supusieron una mejora de las cuentas públicas. Sin embargo, Damill, Frenkel y Juvenal[6] se fijan en el anómalo incremento del déficit en 1994-1995. Si bien este fenómeno se puede explicar en parte por la crisis en México, cobran importancia las reformas al régimen de la seguridad social en 1994 a solicitud de los BMD. Y ni con ese aumento, explican, se evidencia un riesgo de insostenibilidad de naturaleza fiscal.
Pero incluso admitiendo que el aumento supusiera ese riesgo de insostenibilidad, ¿de dónde provenía el incremento del déficit presupuestario? La visión ortodoxa (FMI) proponía como causa el descontrol del gasto primario del gobierno argentino. No obstante, Weisbrot y Baker[7] desmontan esta visión: el gasto del gobierno, excluyendo el pago de los intereses de la deuda, bajó durante este periodo. Era del 19,1% en 1993 y del 18,3% en 2000. Por ende los ajustes no previenen la crisis, sino que “la causan”. Lógicamente, no se puede obviar el efecto del incremento de los intereses en el déficit acumulado. Pero esto sería un motivo para acrecentar la responsabilidad del FMI en la crisis:
“Los recursos que los BMD otorgaron en los años previos al default no llegaron a la producción y al trabajo -en un momento en el cual aproximadamente el 35% de la población era pobre o indigente- sino que sirvieron mayoritariamente para financiar un régimen cambiario inviable, que dada la apreciación del dólar, era particularmente propicio para la acumulación vía valorización financiera y para asegurar el pago de la deuda externa. Los grandes capitales obtuvieron enormes ganancias dentro del propio marco del sistema financiero; ganancias que sacaron masivamente del mercado local lo que aumentó, a su vez, la necesidad de recursos del Estado para mantener la convertibilidad.” [8]
Esta postura heterodoxa “moderada” es también defendida por Javier Lindenboim y Mariana González[9], que estudian las consecuencias del modelo neoliberal en el mercado de trabajo argentino. Dejando a un lado la destrucción de empresas que conllevó la apertura comercial y financiera, apuntan a la sobrevaluación del tipo de cambio como causa principal del lento crecimiento de la demanda de trabajo cuando el país crecía y del desempleo y deterioro de las condiciones laborales en los años previos a la crisis. Como signos del deterioro laboral analizan la evolución del desempleo, la subocupación, el empleo no registrado y los salarios:
La corriente ortodoxa entiende este escenario como conyuntural y además causado por la falta de flexibilidad. Si el mercado de trabajo no llegaba a su equilibrio, debía existir un obstáculo al libre funcionamiento de las fuerzas del mercado (cualquier suelo salarial o costo del despido). Sin embargo, las “leyes de flexibilización”, que fueron precarizando sucesivamente las relaciones laborales, no obtuvieron ningún resultado. Prueba de que la solución no era intrínseca al mercado de trabajo era el 45% de asalariados no registrados, cuya situación no podía ser más flexible. Las leyes de flexibilización laboral pretendían reproducir su situación en las empresas más grandes.
Entonces, ¿por qué no se creaba empleo? La apertura externa y la sobrevaloración cambiaria obligaron a las empresas a incrementar su productividad. Además, la mencionada sobrevaloración incidió favoreciendo el precio relativo del capital sobre el trabajo. Por estos dos motivos se sustituye progresivamente la mano de obra por capital y se tiende a una simplificación de los procesos productivos. Y si se consideran los aumentos de productividad como algo temporal, es desde luego permanente el factor de la reconfiguración productiva hacia ramas intensivas en recursos naturales con altas dotaciones de capital y poco intensivas en trabajo.
Otra línea de crítica, la heterodoxa “radical”, sostendrá que fueron los grandes capitales los que llevaron adelante este proceso liberalizador utilizando al Estado en poder de los partidos políticos tradicionales[10]. El neoliberalismo habría sido en Argentina capaz de llevar el capitalismo a su máxima expresión, convirtiendo a la política en una mercancía más. Galafassi critica la que califica de miope ortodoxia neoliberal, que no recuerda que el Estado jugó un papel fundamental en el desarrollo económico argentino. El autor sitúa el inicio de la destrucción del Estado-Nación en la última dictadura militar, el Proceso de Reorganización Nacional, porque rompe con el sistema económico vigente y perpetra un vaciamiento ideológico. Según Aldo Ferrer[11], “interrumpió los procesos previos de acumulación a través del desmantelamiento industrial y del sistema nacional de ciencia y tecnología. La extranjerización indiscriminada de los sectores fundamentales y el endeudamiento sin límite demolieron el poder de decisión nacional y redujeron al país a la posición de suplicante de la ayuda externa”. La idea de que los ajustes estructurales vinculados a la deuda externa respondían a los intereses de las élites económicas la desarrollan Miguel Teubal[12], Azpiazu o Minsburg, entre otros. En ese nuevo contexto de mercado neoliberal y fin de la historia (Fukuyama) es el pragmatismo lo que mueve a los sujetos del sistema político. Su crítica puede concentrarse en estas palabras:
“La “fiesta” neoliberal basada exclusivamente en la rapiña económica fue llegando a su fin. El pago de los intereses de la deuda fue creciendo en forma exponencial de modo que buena parte de los recursos públicos estaban destinados a ello, las inversiones del exterior se fueron agotando (crisis del Tequila y del Sudeste Asiático mediante), la fuga de capitales y ganancias de los grandes grupos económicos locales y extranjeros crecía día a día, la pobreza y la exclusión de amplios sectores de la población aumentaba rápidamente y la corrupción en los gobiernos nacionales y locales era una noticia cotidiana. Esto habla claramente de la contradicción existente en el capitalismo entre la maximización inmediata de las ganancias y el mantenimiento en el tiempo del sistema de explotación, como una de las facetas o variantes de la clásica contradicción entre capital y trabajo que lleva a las crisis de sobreproducción (…) la crisis argentina representa la crisis del modelo neoliberal periférico que intentó incrementar abusivamente el protagonismo de las relaciones de mercado, reduciendo a su vez el rol de los mecanismos estatales de control y planificación. ”
En el presente artículo se han expuesto tres visiones diferentes sobre la crisis argentina de 2001. La perspectiva ortodoxa o fiscalista argüía un cumplimiento incompleto y defectuoso de los programas de los BMD. La visión heterodoxa “moderada” trata de refutar la ortodoxa y ataca las debilidades de los planteamientos neoliberales. Por último, los heterodoxos “radicales” creen que detrás del proceso liberalizador subyace una pretensión de destruir el Estado-nación impulsada por los grandes capitales. ¿Quién tiene razón?
[1] Domínguez, R. Consecuencias del neoliberalismo económico
[2] Ferrer, A. “El fracaso del neoliberalismo y las respuestas a la crisis” Universidad de Buenos Aires.
[3] Gabriel, A.; Gonzáles, C. (2012) “La crisis del neoliberalismo en Argentina. Una mirada retrospectiva sobre las causas del default 2001” Revista Internacional de História Política e Cultura Jurídica
[4] Takagi, S. “Inform sobre la evaluación del papel del FMI en Argentina” Oficina de Evaluación Independiente del FM, p. 35
[5] Archiópoli, M. “Argentina, Neoliberalismo y las consecuencias de la Convertibilidad en la década de 1990”.
[6] Damill, M.; Frenkel, R.; Juvenal, L. (2005). “Las cuentas públicas y la crisis de convertibilidad en Argentina” Centro de Estudios de Estado y Sociedad
[7] Weisbrot, M.; Baker, D. (2002) “What happened to Argentina?” Center for Economic and Policy Research (CEPR)
[8] Gabriel, A. y Gonzáles, C. Op. cit.
[9] Lindenboim, J.; González, M. “El neoliberalismo al rojo vivo: mercado de trabajo en Argentina”.
[10] Galafassi, G. “Argentina: neoliberalismo, utilitarismo y crisis del Estado-nación capitalista”.
[11] Ferrer, A., Op. cit.
[12] Teubal, M. “La crisis de 2001-2002 y el colapso del neoliberalismo en la Argentina”