En un mundo globalizado en el cual las fronteras se antojan difusas –con el permiso del actual retorno a la política nacional como respuesta a la crisis económica– la mayoría de los estados siguen, como han hecho siempre, tratando de buscar una mejora en su posición relativa en el sistema internacional. Persuasión y proyección, mando y autoridad, poder y hegemonía son solamente algunos de los objetivos principales de los estados a la hora de formular su política exterior. Persuasión para conseguir acciones de otros estados sin coerción; proyección de los valores y la cultura fuera de sus fronteras; mando como forma de unidad en la acción exterior; autoridad en el uso legítimo de la fuerza; poder como consecuencia lógica de esa autoridad y hegemonía como signo inequívoco de ese poder.
Entender la emergencia de África en el sistema internacional, como en cualquier otra gran región del planeta, requiere un estudio concienzudo y comprensivo, no solamente del continente, sino de cada uno de los países y regiones políticas y económicas dentro y fuera del territorio. No obstante, hay determinados países que por su importancia geoestratégica merecen una atención especial. En África ese es el ejemplo de países como Sudáfrica, Egipto o Nigeria. En el caso que nos ocupa en estas líneas trataremos de explicar algunos rasgos fundamentales de la política exterior desde 1975 a la actualidad del último de estos países: la República Federal de Nigeria.
Demografía, recursos naturales y economía, ¿el potencial de la política exterior nigeriana?
En ocasiones, el análisis la política exterior nigeriana en las últimas cuatro décadas se ha relacionado con las variaciones en capacidades materiales tales como la demografía, los recursos naturales y el crecimiento económico. Las altas tasas de crecimiento de población, el incremento de las exportaciones de petróleo a raíz de la explotación de los nuevos yacimientos, la inversión en la mejora de la capacidad militar y el problema de la deuda son algunas de las cuestiones que se han argumentado para sostener este análisis. En esencia, hay quien trata de explicarlo de la siguiente forma: el aumento de la importancia de Nigeria en el sistema internacional ha estado causado por el crecimiento económico.
Un buen análisis de la política exterior debe ser, por supuesto, multifactorial. El determinismo en general y el determinismo geográfico en particular muchas veces han manchado algunos estudios de la política exterior. Factores como la geografía, la población o los recursos, por ejemplo, son importantes, pero no siempre tienen la mayor parte de poder explicativo, especialmente si atendemos a los casos de maldiciones de recursos en los casos de Angola con el petróleo o la República Democrática del Congo con los diamantes.
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Tal vez una de las cuestiones que más caracterizan a Nigeria, al menos para quien la visita, es su elevada y joven población, con más de 170 millones de habitantes y con casi la mitad de su ciudadanía por debajo de los 15 años de edad. Esta alta natalidad en un país con elevada mortalidad infantil y bajos servicios sociales hace que cualquier mejora en el Producto Interior Bruto del país, por grande y repartida que sea, no repercuta siquiera en el bienestar global de la población. Todo esto, además, en un país en el que la desigualdad medida según el índice de Gini se encuentra en unos alarmantes 41 puntos (por encima de Burkina Faso o Angola) y en el que la tasa de contagiados por el VIH ronda los cuatro puntos porcentuales.
Fuera de sus fronteras, Nigeria es en gran parte conocida por ser un importante exportador de petróleo, especialmente a partir de los años cincuenta. En las últimas tres décadas, la exportación de crudo ha representado alrededor del 90% de las exportaciones totales del país, así como más del 80% de los ingresos del gobierno. Tras el parón durante la Guerra de Biafra a finales de los sesenta, el crecimiento de las exportaciones continuó, si bien los beneficios no repercutieron a la población, agudizándose el crecimiento a inicios de los ochenta pero volviendo a caer ininterrumpidamente hasta el inicio de la guerra de Irak. A medida que el recuerdo de la guerra se ha ido borrando progresivamente, Nigeria se ha convertido en una alternativa al petróleo de Oriente Medio.
En cualquier caso la economía en Nigeria, como decimos, no ha tenido los efectos reales que cabría esperar de un país con tasas de crecimiento anuales constantemente por encima de los siete puntos porcentuales. La desigual repartición de los recursos ha afectado a la justicia distributiva del país, alimentando incluso las protestas de grupos separatistas pacíficos como el Movimiento para la Actualización de la Soberanía en Biafra (MASSOB, en sus siglas en inglés); grupos violentos como Boko Haram, que siembran el terror en el norte del país y en el centro-sur sahelino; o incluso militares, como el Movimiento para la Independencia del Delta del Níger. El uso de redes neoclientelares por parte de los cabecillas políticos en Nigeria, a la usanza de las prácticas de los sistemas de gobierno precoloniales de los yoruba y los hausa, ha sido el modo de articular los intereses en contrapeso con el sistema democrático representativo.
La política exterior como reflejo de la política interna. La política nacional como limitación de la acción exterior
A diferencia de las características de excepcionalidad de Nigeria en cuanto a capital económico, la política exterior nigeriana, por su lado, ha tenido tradicionalmente un perfil bajo. Aunque los gobiernos nigerianos han tenido un cierto consenso en temas que han considerado clave –desde la unidad africana y la voluntad de liderar la región al no alineamiento, la cooperación y la no injerencia en los asuntos internos de los estados– Nigeria no ha mantenido un papel activo y constante en la política exterior africana.
En la vorágine de fatídicos desarrollos políticos y militares de la región, el país africano ha continuado manteniendo una posición discreta, si bien la guerra civil del 67 y el descubrimiento de la capacidad de los yacimientos de petróleo fue un momento de cambio normal acontecer de la acción exterior nigeriana. Durante la guerra, Nigeria estuvo en el punto de mira de las potencias extranjeras, pero tras el fin de la misma se produjo un giro por el cual la política exterior se empezaba a elaborar pensando en intereses que trascendían la excepcionalidad del periodo bélico. En este sentido, en los últimos meses de la presidencia del militar Yakubu Gowon (1966-1975), se apostó de manera clara y con un papel principal por el establecimiento de la Comunidad Económica de Estados de África Occidental, el ECOWAS, confiando en los beneficios de un regionalismo a su servicio en la zona y como desafío a la influencia de una Francia que apoyó a los secesionistas de Biafra. Aunque ECOWAS no es el mejor ejemplo de integración económica regional, no se le puede quitar los méritos y avances conseguidos en materia de integración política. El intento de llevar la delantera en la política del oeste africano se vio también través del brazo armado de la ECOWAS, el ECOMOG, fuerza a la que Nigeria aportó la mayor parte de los recursos.
Todos estos intentos de aumentar el papel de Nigeria en el continente con el fin de conseguir ser una potencia regional se han visto manchados por factores como la inestabilidad política interna. En este sentido, la historia más reciente de Nigeria no ha conocido las elecciones libres hasta prácticamente los noventa y sigue sin formarse un proyecto que vaya más allá de la democracia electoral. Mientras tanto, las presidencias interrumpidas han sido la norma, siendo habitual el asesinato político al más alto nivel y los golpes de estado. Las divisiones étnicas y religiosas son también un foco de inestabilidad, acentuadas por las divisiones impuestas por las administraciones externas (los emiratos norteños hausas, el comercial sur yoruba y el sureste igbo con gran influencia occidental).
La herencia de Sani Abacha, el cambio de Abubakar y la nueva política exterior de Obasanjo
El gobierno nigeriano bajo la administración del general Sani Abacha (1993-1998) no consiguió mantener buenas relaciones con los principales organismos internacionales, y fue duramente criticado por la sistemática violación de los derechos humanos practicada y auspiciada por el estado, con la ejecución de Ken Saro-Wiwa y otros ocho activistas de Ogonilandia, la región sureña del país, por su supuesta implicación en el asesinado de líderes políticos locales. El resultado de esa política fue la expulsión de Nigeria de la Commonwealth en noviembre de 1995, bajo la acusación particular de Sudáfrica, y la expulsión de la Copa de Naciones.
El cambio de perfil llegó con Abdulsalam Abubakar, el presidente transitorio entre 1998 y 1999, que fue quien marcó la política exterior como una prioritaridad de estado, e incluso la incluyó en la constitución de 1999, introduciendo en ella los objetivos de promoción del interés nacional en el exterior, la integridad y el apoyo de la unidad africana, la promoción de la cooperación entre países, el respeto de los tratados internacionales y la promoción del orden económico mundial.
Como hemos explicado, la política nigeriana se ha caracterizado por su bajo perfil. El general Olusegun Obasanjo, presidente de la República Federal de Nigeria entre 1999 y 2007, mantuvo bastantes patrones de la política exterior nigeriana en la medida en la que se centró en la zona de influencia inmediata, es decir, en los asuntos políticos y de cooperación africanos. Obasanko, no obstante, materializó el cambio en la política exterior e imprimió su sello personal. En sus ocho años en el poder, el presidente conservador buscó mejorar la imagen del país, y en concreto con los socios que se consideraban como prioritarios para tal fin, entre ellos los Estados Unidos, la Commonwealth, el Banco Mundial y el Foro Monetario Internacional.
La política exterior de Obasanjo ha sido definida como un ejercicio de shuttle diplomacy. Mediante el uso de intermediarios de mutua confianza y constantes viajes oficiales, el general Obasanjo consiguió no solamente recuperar la aceptación de Nigeria en el plano internacional, sino que también aumentó significativamente el papel de liderazgo en la política multilateral. Más allá de la cuestión diplomática, Obasanjo trató de fortalecer los lazos con los actores financieros y económicos, buscando reducir la deuda externa y atraer la inversión extranjera y los flujos de capital a través de políticas macroeconómicas business friendly, como fueron la búsqueda de la estabilidad presupuestaria, la liberalización, desregulación y privatización de sectores estratégicos.
Como hemos visto, la política exterior nigeriana ha estado marcada ciertamente por los acontecimientos internos del país. La guerra civil, los recursos naturales o la forma de estructuración del poder han tenido efectos de aceleración pero también de retraimiento en la acción exterior. Ciertamente, la política exterior nigeriana no se encuentra en el vacío, y las particularidades históricas del continente africano determinan el alcance y proyección de la misma
El análisis de la política exterior nigeriana a través de los mecanismos de la aproximación por atributos nacionales, esto es, centrándose en los aspectos materiales, no arroja luz sobre los planes de política exterior, es decir, sobre la definición de la política en sí misma. En el caso del ECOWAS, la capacidad económica y militar de Nigeria no determinó las agendas, aunque sí pudo influir, y mucho, en los resultados obtenidos. En resumidas cuentas, para el caso de Nigeria, aunque probablmente en muchos otros, la demografía o la economía puede explicar las potencialidades o, en su defecto, las limitaciones de un estado o de una región en el sistema internacional, pero son las cuestiones ideacionales y la voluntad política de los dirigentes (como la de Gowon en el 75 o la de Abubakar y Obasanjo a finales de los noventa) las que crean los proyectos políticos, más allá de que se terminen o no consiguiendo.