Mucho se ha hablado estos días de la entrada en vigor de la nueva Ley Orgánica de Protección de Seguridad Ciudadana -en adelante “LOPSC”- y de lo que podemos o no podemos hacer desde el 1 de julio, por lo que, desde un punto de vista jurídico, vamos a intentar desgranar los aspectos más relevantes y ver qué se cuece en la LOPSC.
Uno de los mayores problemas que esta ley de seguridad ciudadana puede acarrear y que, a su vez, puede conllevar la constitucionalidad completa de la norma es la indeterminación del concepto de seguridad ciudadana. Nos adelanta la exposición de motivos de la LOPSC, la necesidad de legislar en aras de la seguridad ciudadana entendida como “la garantía de que los derechos y libertades reconocidos y amparados por las constituciones democráticas pueden ser ejercidos libremente por la ciudadanía y no meras declaraciones formales carentes de eficacia jurídica”. Ya podemos deducir por la vaguedad de los conceptos que se utilizan en la exposición de motivos que el resto de la ley no va a ser mucho más clara. Esto significa que en el momento de recurrirse tanto la ley como cualquier acto que derive de ella va a ser muy difícil dilucidar si realmente se está actuando bajo la legalidad o no.
La propia constitución es la que en su art. 149.1.29 hace referencia a la seguridad pública, sin embargo, este concepto ya ha sido perfilado por el Tribunal Constitucional en varias ocasiones por lo que en principio no debería ser un motivo para tirar la norma, siempre y cuando concuerde con la definición del TC. La seguridad pública está centrada en “la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano”[1], no obstante “no toda seguridad de personas y bienes ni toda normativa encaminada a conseguirla o a preservar su mantenimiento deba englobarse, sin más, en el concepto material de seguridad pública”[2], o lo que es lo mismo: no todo vale para defender la seguridad pública. De otra parte se ha intentado acuñar el concepto –sobre el cual ni los académicos llegan a un acuerdo- basándose en la valoración de un posible “riesgo” o “peligro” que amenace a personas y bienes o comprometa la tranquilidad u orden ciudadano. Siguiendo esto, lo importante para determinar si una conducta puede perturbar la “seguridad ciudadana” será el “riesgo” o “peligro” relevante para la seguridad pública que derive de acciones colectivas o individuales dirigidas a perturbar esa situación de “normalidad mínima”(CASINO RUBIO, 2012); es decir, la probabilidad de que suponga un riesgo -real o potencial- de perturbar la normalidad mínima de la sociedad. La indeterminación del concepto y de los términos que en la ley se utilizan, como vemos, es tal que cualquier conducta podrá ser fácilmente enmarcada como perturbadora de una normalidad mínima casando la mayoría de los preceptos con estas definiciones – lo que no parece un real motivo para echarla abajo.
¿Es inconstitucional la ley? Analicemos su contenido. Muchos son los mitos y leyendas que se están generando sobre la ley, sin embargo, hay que tener en cuenta que prácticamente todas las conductas estaban previstas en la anterior Ley de Protección de Seguridad Ciudadana de 1992. Tanto en la anterior como en la nueva se regulaban una serie de procedimientos bajo los que los Cuerpos y Fuerzas de seguridad tenían que actuar. Así, ya nos podían llevar a comisaría para identificarnos, también podían revisar nuestro vehículo; por supuesto el 30 de junio también podíamos ser cacheados, entre otras muchas cosas. Tampoco podíamos consumir drogas ni alcohol en la vía pública, ni manifestarnos en la puerta del Congreso –porque eso perturbaría el indeterminado “orden público” y cualquier policía podría echarnos.
¿Qué hay de nuevo entonces? La mayor de las novedades será la extensa previsión del régimen sancionador. Se amplían considerablemente las infracciones graves, entre las que se incluyen conductas que anteriormente ya podían sancionarse amparándose en el “orden público”, y otras nuevas conductas que se detallan “adaptándose a los tiempos que corren”, tales como las grabaciones a cuerpos de seguridad o la ocupación de infraestructuras donde se prestan servicios básicos. Dentro de las infracciones graves es necesario matizar que la mayor parte de conductas ya estaban tipificadas en la anterior normativa, si bien no lo hacía tan exhaustivamente, sí que se preveían como infracciones la desobediencia a las autoridades, la plantación o tenencia de drogas, la tenencia de armas o la obstrucción en las inspecciones. Si bien la ley está siendo muy criticada, poco se habla de previsiones como las cundas, un grave problema para los vecinos de algunas zonas de Madrid, por ejemplo, y que constituye infracción grave; o la prostitución en zonas de tránsito público con proximidad a menores.
Llega la hora de las infracciones leves que serán las que probablemente cometamos cualquiera de nosotros –los más activistas, claro- con mayor facilidad. Entre las infracciones leves se incluye realizar manifestaciones sin los cauces formales previstos en la Ley reguladora de Derecho de Reunión, que no parece muy desmedido. Sin embargo, el grueso de contenido del art. 37 serán todas aquellas conductas que parecen pensadas para una manifestación, así incluye: faltas de respeto a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, el uso de láseres o proyecciones de luz hacia Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, mover vallas puestas por los mismos respecto a perímetros e seguridad, que si bien antes estaban igual de penadas ahora se tipifican expresamente con un alto coste económico. Es interesante apuntar que será posible disolver una manifestación cuando se den las causas establecidas en el art. 5 de la Ley de derecho de reunión, es decir, “cuando se produzcan alteraciones de público” ¿pero cuando hablamos de alteraciones de orden público? Ahí volvemos al problema de la vaguedad del concepto, no obstante estas disoluciones de manifestaciones ya eran posibles amparándose en la Ley del Derecho de Reunión, por lo que no hay nada nuevo.
De otra parte ocupar inmuebles o escalarlos sin autorización así como perder el DNI tres veces en un año o abandonar animales domésticos será constitución de infracción leve.
Lo que se ha hecho con esta ley es bajar el umbral, muchas de las conductas ya están previstas desde el punto de vista penal; sin embargo, que una conducta encaje en el marco del derecho penal es más difícil pues el derecho penal no está para “minucias”, sino para lo verdaderamente importante. Probar un dolo –conocimiento y voluntad de delinquir- en derecho penal es más difícil que probar una infracción administrativa, de tal modo que al fundamentarse toda la ley en el concepto de seguridad pública que ya de por sí es bastante indeterminado y controvertido, las tipificaciones de las infracciones administrativas podrán valer como cajón de sastre para cualquier conducta, pues cualquier conducta podrá interpretarse como perturbadora de la seguridad pública.
¿Qué puede tener de inconstitucional? Teniendo en cuenta que casi todo se puede encajar en perturbar el orden público, parece que atentaría contra el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.2 de la Constitución. Lo más peculiar de la Ley son las sanciones. Una infracción grave en grado mínimo, por ejemplo, podrá sancionarse con multas de 10.400 euros -cuando paralelamente una infracción grave cometida por una empresa en materia de consumidores y usuarios podrá llegar hasta los 15.025,30 euros-, equiparar este tipo de sanciones de “orden público” a las que puede cometer una gran empresa contra los consumidores parece cuanto menos desproporcionado. La nueva LOPSC podría atentar contra el principio de proporcionalidad que deben regir las administraciones públicas. El TC ha consagrado la proporcionalidad derivada del derecho europeo de tal manera que las normas pasen por un control de (1) adecuación, (2) de necesidad y (3) una ponderación de los bienes jurídicos en juego, es decir si son realmente útiles para lo que se pretende, si son necesarias y si en qué medida afectan a otros bienes jurídicos o derechos –lo que se conoce como Test Alemán. A priori, la nueva ley de seguridad ciudadana atentaría contra el principio de proporcionalidad lo que podría dar lugar a la nulidad de la ley.
Con todo esto podemos concluir I) Que la mayoría de las “prohibiciones” ya se penaban antes alegando perturbación del orden público –recordemos los chicos que fueron multados por jugar al parchís en la calle-, II) el “orden público” y la “seguridad ciudadana” son conceptos muy indeterminados que pueden producir inseguridad jurídica pero que probablemente no son suficiente motivo para la inconstitucionalidad de la norma ya que el TC ya se ha pronunciado sobre él anteriormente y III) las sanciones de la nueva ley son totalmente desproporcionadas lo que podría incurrir en nulidad de la norma. De momento, el Tribunal Constitucional ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad por lo que próximamente veremos qué queda de la hasta ahora conocida “Ley Mordaza”.
[1] Tribunal Constitucional. Sentencia 33/1982
[2] Tribunal Constitucional. Sentencia 59/1985