A comienzos de 1976 pintaban bastos en el Sudeste Asiático. El año anterior el comunismo se había zampado Camboya, Laos y Vietnam del Sur, mientras EEUU miraba hacia otro lado. No estaba del todo claro lo que Moscú, Pekín y Hanoi se proponían hacer a continuación ni cuál sería la respuesta de EEUU. Los cinco países que conformaban entonces ASEAN (Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Thailandia) hicieron lo que los países débiles suelen hacer en esas tesituras: redactar un texto muy bonito.
El texto en cuestión se llamó Tratado de Amistad y Cooperación. El objetivo era promover la paz y la estabilidad en la región. En su artículo 2 decía esas cosas tan bonitas que se ponen en los tratados de que sus firmantes se respetarán mutuamente la independencia, la soberanía, la igualdad, la integridad territorial y la identidad nacional, de que no meterán las narices en lo que no les importa (la política interior del otro) y de que arreglarán sus controversias de manera pacífica. De esto último el Tratado se ocupó bien, que, con la que estaba cayendo había que tenerlo bien previsto.
En concreto decía que si a dos firmantes se les hinchaban las pelotas con el otro, que se contuviesen del uso de la fuerza y resolviesen la disputa como buenos amiguitos. Para dirimir las disputas se crearía un Alto Consejo donde las partes del Tratado estarían representadas a nivel ministerial. Dicho Alto Consejo estudiaría la controversia. Si las partes en conflicto no llegasen a un acuerdo mediante negociaciones directas, el Alto Consejo les propondría medidas para la resolución del conflicto e incluso, si las partes en conflicto quisieran, podría constituirse en un comité de mediación, investigación o conciliación. Eso sí para que todo ese buen rollito funcionase, todas las partes involucradas en la disputa tenían que estar de acuerdo.
Este es uno de esos Tratados que quedan muy bien sobre el papel y que uno tendría que tener muy poco corazón para no querer firmarlo. Sus disposiciones son tan bonitas que uno se pregunta si no les pasará como al Ejército Austro-húngaro, que se decía que era el Ejército más elegante del mundo. La pena es que tuviese que salir al campo de batalla a embarrarse el uniforme. Pues bien, ya ha habido una ocasión en la que el Tratado de Amistad y Cooperación ha tenido que salir al campo de batalla y embarrarse. Ha sido con ocasión del conflicto entre Thailandia y Camboya a propósito del templo de Preah Vihear. Es ahí donde se ha escuchado esa pregunta que gusta tan poco a quienes se dedican al Derecho Internacional Público: muy bonito su Tratado, pero ¿funciona a la hora de la verdad?
La disputa en torno al templo de Preah Vihear es una espinita clavada en las relaciones entre Camboya y Thailandia. ¡Como si necesitasen de más espinitas con la Historia común que tienen! En 1962 el Tribunal Internacional de Justicia de La Hayadictaminó que el templo de Preah Vihear pertenecía a Camboya, aunque dejó abierta la cuestión de a quién pertenecían ciertos terrenos aledaños. En 2008 Camboya presentó ante la UNESCOuna propuesta para que el templo fuese declarado Patrimonio de la Humanidad. El gobierno thailandés de Samak Sundaravej dio su aquiescencia a la solicitud camboyana.
Y aquí fue donde se lió todo. La oposición de los “camisas amarillas” encontraron que ahí había cacho para sacarle las vergüenzas a Samak y tacharle de vendepatrias y muchas otras cosas. Algunos oficiales del Ejército también debieron de decirse que tenían más que ganar si las cosas se complicaban en la frontera con Camboya. También del lado camboyano la política doméstica vino a complicar las cosas. En julio de 2008 se celebraban elecciones. Al Primer Ministro Hun Sen le estaban acusando de entreguismo en el tema de la delimitación fronteriza con Vietnam. ¿Qué hacer? Dar un puñetazo y mostrarse intransigente con Thailandia, que era más sencillo que hacer lo propio con los vietnamitas.
Camboya y Thailandia se pasaron el verano acumulando tropas en la frontera y lanzándose invectivas. No era un espectáculo muy edificante el de ver a dos socios echándose los trastos a la cabeza, pero al menos mientras se insultasen no se disparaban. Ese consuelo se terminó el 3 de octubre de 2008, cuando intercambiaron los primeros disparos. El 15 de octubre se produjeron los primeros muertos: tres soldados camboyanos. Siguieron unos cuantos meses de calma tensa, donde las partes volvieron a su cruce de insultos, que los tailandeses ganaron por goleada gracias a uno de los líderes de los “camisas amarillas”, el deslenguadoKasit Piromya que dijo: “Usaré la sangre de Hun Sen para lavarme los pies.” Mete miedo pensar que pocos meses después se convirtió en el Ministro de Asuntos Exteriores de Thailandia.
Lo de octubre de 2008 fue casi anecdótico comparado con cómo se calentaron las cosas a comienzos de 2011. Entre el 4 y el 7 de febrero hubo choques que incluyeron bombardeo de artillería. Dado lo exagerado de los balances oficiales, resulta difícil saber cuántos soldados murieron por cada uno de los lados, pero la cifra posiblemente esté entre 30 y 50. Al menos tres civiles murieron y varios miles a ambos lazos de la frontera tuvieron que ser evacuados temporalmente.
Desde que el problema se hizo virulento en 2008, la ASEAN había optado por su tradicional acercamiento de no ingerirse en los asuntos de sus miembros. Lo que en otras latitudes se llamaría “la estrategia del avestruz”. Los combates de febrero de 2011 fueron demasiado violentos como para que esa estrategia siguiera siendo viable. No sólo es que ambos contendientes llevaran dos años pasándose por el forro el Tratado de Amistad y Cooperación. Es que Camboya apeló al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y puso en evidencia para lo que servía la ASEAN a la hora de velar por la seguridad en la región. Si no era capaz ni de calmar a dos de sus socios, ya no hablemos de si sería capaz de abordar cuestiones más espinosas como el Mar del Sur de China.
Un cúmulo de circunstancias permitió a la ASEAN salir airoso de la prueba. La primera fue que ya estaba vigente la Carta de la ASEAN que dedica todo su Capítulo VIII (arts.22 a 28) a la resolución de controversias. Sus disposiciones son más detalladas que las del Tratado de Amistad y Cooperación y la Carta obliga a un respeto mayor que el Tratado. La segunda fue que el Consejo de Seguridad entendió el berenjenal en el que se podía meter y difirió el tema a la ASEAN, para quedar como órgano de última instancia. La tercera fue que justamente en esos momentos le correspondía Indonesia ejercer la Presidencia de la ASEAN y su Ministro de AAEE, Marty Natalegawa, estaba lleno de ideas y de entusiasmo.
Los esfuerzos de Natalegawa condujeron a una primicia en la vida de la ASEAN: una reunión de sus Ministros de AAEE, avalada por el Consejo de Seguridad, para dirimir la disputa. La reunión fue un éxito. Las partes se avinieron a establecer un alto el fuego y a que hubiera observadores civiles y militares indonesios para verificarlo. Thailandia y Camboya aprovecharon la ocasión para reiterar su compromiso con el Tratado de Amistad y Cooperación que llevaban tres años pasándose por el forro. Natalegawa, que conocía bien a sus clásicos, comentó que le daba lo mismo que el alto el fuego fuera oficial o no, mientras ambas partes lo respetaran.
Natalegawa hacía bien en mostrarse cauto, porque con la tinta del acuerdo aún fresca, Thailandia se puso a arrastrar los pies. El Primer Ministro thailandés, Abhisit Vejjajiva, se encontró en una situación imposible. Las FFAA, que siempre han considerado las cuestiones fronterizas como su coto privado, veían con malos ojos la presencia de observadores. Los ultranacionalistas “camisas amarillas” le acusaban de entreguismo. Dentro de la Administración la Oficina del Primer Ministro, el Ministerio de AAEE, el Ministerio de Defensa y la Junta de Jefes de Estado Mayor se daban patadas para dirimir quién tenía más competencias en el asunto.
El 22 de abril se reiniciaron los combates. Vuelta a la casilla de salida.
La Cumbre que la ASEAN celebró en mayo en Yakarta y en la que abordó esta cuestión, resultó un fracaso básicamente por la actitud thailandesa. Con unas elecciones en ciernes, lo último que Abhisit quería era alienarse a sus votantes. Aunque lo que hiciera Abhisit tampoco era tan importante. A esas alturas los camboyanos ya habían comprendido lo que ASEAN podía dar de sí y habían apelado al Tribunal Internacional de Justicia para que interpretase su sentencia de 1962.
El Tribunal emitió sentencia el 18 de julio. Dictaminó que ambas partes debían retirar inmediatamente a su personal militar de una “zona provisional desmilitarizada” en torno al templo. Dictaminó también que Thailandia no debería impedir a Camboya el libre acceso o al abastecimiento al personal no militar en la zona. Finalmente pidió que siguiesen cooperando con ASEAN y permitiesen que sus observadores tuviesen acceso a la zona. Me encantan los eufemismos del lenguaje diplomático: “seguir cooperando” donde debería decir “empezad a cooperar de una vez, cojones”.
La sentencia del TIJ y el cambio de gobierno en Thailandia quitaron el hierro al asunto. Lo suficiente como para que la Cumbre de la Asociación que tuvo lugar en Bali en noviembre apenas necesitase referirse a la controversia y la despachase en el comunicado final con unas breves líneas de buen rollito.
El pasado julio Thailandia y Camboya finalmente aplicaron la decisión del TIJ y retiraron su personal militar de la zona provisional desmilitarizada.
Y ahora adónde quería yo llegar: ¿cómo valorar el papel de la ASEANen todo este quilombo? ¿Se ha mostrado eficaz o más vale que vaya preparándose a ocupar un lugar próximo al Sacro Imperio Romano-Germánico en el ranking de utilidad de las instituciones internacionales?
Mientras que el Tratado de Amistad y Cooperación se ha visto que no es más que un papel muy bien escrito, yo diría que la ASEAN ha demostrado que algo sí que puede hacer. El mero hecho de que camboyanos y thailandeses supieran que tenían que encontrarse en las reuniones de la Asociación bajo la atenta mirada de sus socios posiblemente les haya forzado a mostrar más cautela y contención de la que habrían mostrado en otro caso. Otro punto positivo es que el propio Consejo de Seguridad se inhibiera por entender que la ASEAN podía ser más efectiva que él mismo. Bueno, vista la efectividad del Consejo de Seguridad en la crisis de Siria…
No obstante, para que la ASEAN llegue a ser plenamente eficaz en la resolución de conflictos sería necesario reforzar su Secretariado General. En esta ocasión tuvieron suerte de que la Presidencia la ejercieran los indonesios, que tenían muchas ganas de involucrarse, pero, ¿y si el conflicto se hubiera agudizado en este 2012 en el que la Presidencia la ejercen los camboyanos?