Ulises, retenido por Calipso (igual que Kioto
lo está por los "líderes" mundiales)
¿Cómo conducir un proceso multilateral hacia adelante cuando algunas partes ya tienen lo que quieren, otras quieren lo que es imposible y todas imaginan futuros diferentes? Este fue el desafío que enfrentaban los delegados en Bonn en su intento de negociar un camino hacia la Conferencia sobre Cambio Climático de la ONU en Durban, Sudáfrica, en un plazo de seis meses. Al igual que Ulises, que se enfrentó a muchos peligros en su largo viaje a casa a Ítaca tras la guerra de Troya, los gobiernos tienen que afrontar sus propios riesgos, si quieren tener un resultado exitoso en Durban. En este breve análisis se evaluarán los avances en Bonn en el marco del viaje de los delegados hacia Durban que se inició con la adopción de los Acuerdos de Cancún a finales de 2010 y su impacto en las agendas de los órganos subsidiarios; la intención de algunas partes de no inscribir los objetivos en el contexto de un segundo período de compromiso del Protocolo de Kioto, y cómo cerrar la brecha entre los compromisos de mitigación que hay sobre la mesa y las reducciones de emisiones necesarias para evitar el peligroso cambio climático. ¿De vuelta a casa? Cuando Ulises escapó del cíclope Polifemo y pensó que ya estaba en casa, sus marineros abrieron un regalo de Eolo, el maestro de los vientos, y la tormenta resultante llevó a los barcos de vuelta al inicio del camino que habían recorrido, cuando Ítaca ya estaba a la vista. Del mismo modo, cuando los delegados escaparon de las batallas de agenda de Bangkok en abril, pensaron que serían capaces de empezar sus negociaciones de nuevo en Bonn. Sin embargo, pronto se encontraron frente a un obstáculo, otro nuevo escollo de agenda, esta vez en los Órganos Subsidiarios.Uno de los desafíos centrales en la reunión de Bangkok en la agenda del Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre largo plazo en el marco de la Convención (GTE-ACLP) fue la forma de llevar los elementos de los Acuerdos de Cancún hacia adelante, teniendo en cuenta que Bolivia se opuso a su adopción en Cancún. Las primeras reuniones de los Órganos Subsidiarios después de Cancún hicieron frente a un obstáculo similar. Los Acuerdos de Cancún, aunque alabados por muchos, eran poco claros en los mandatos para seguir adelante. (...)Al igual que Ulises trató de mantener unida a su tripulación, los delegados no estaban dispuestos en Bonn a que el progreso del trabajo fuera desigual, no fuese que las discusiones sobre un tema prejuzgase los resultados de otro. Uno de los retos en los meses intermedios antes de Durban será la forma de avanzar a través y dentro de los diversos órganos al mismo paso, sin caer en un debate circular impulsado por el canto de sirena de las posiciones atrincheradas. Como dijo un delegado, "todos tenemos que resistir la tentación de ceder a nuestro propio interés." Entre Escila y Caribdis
Esto parece especialmente adecuado en el tema crítico de mitigación, donde los delegados tienen que navegar por una ruta peligrosa ya que un segundo período de compromiso del Protocolo de Kioto está supeditado, por parte de la mayoría de los países desarrollados, a que haya avances significativos en la vía de la Convención para establecer un marco jurídicamente vinculante que incluya a todos los principales emisores. Dado que el primer período de compromiso vencerá a finales de 2012, Durban es un hito clave para el Protocolo de Kioto, ya que la falta de acuerdo sobre un segundo período de compromiso se traducirá en que el Protocolo caiga en la inercia de facto: existente, pero carece de propósito central. Mientras tanto, parece que un segundo período de compromiso, de aprobarse, sería mucho más débil que el primero. Japón, Canadá y la Federación Rusa han declarado que no se comprometerán a un segundo período. Este éxodo ha llevado a los países en desarrollo a argumentar que los que no se comprometerán ni siquiera deberían participar en las discusiones de la configuración de las reglas para el segundo período.
En general, las expectativas para el futuro del Protocolo de Kioto son bajas y algunos se preguntan si un "Kiotito" (con posibles compromisos de las partes, incluidos la Unión Europea, Noruega, Suiza e Islandia) tendría sentido [NT: de hecho ya se habló en Cancún de "FranKiotostein"] o si sería mejor enterrar el Protocolo en Durban. La mayoría de los países en desarrollo seguirá insistiendo en su importancia como cortafuegos legal que separe a los compromisos vinculantes de mitigación de los países desarrollados de las acciones de mitigación voluntarias de los países en desarrollo. Quienes se preocupan por la prominencia del enfoque de abajo hacia arriba "compromiso y revisión", defendido por los EEUU, ven también el valor de preservar la estructura jurídica de arriba hacia abajo creada por el Protocolo en lo que esperan que sea un "período transitorio". En este punto, como un defensor de Kioto subrayó, "se trata de salvar el sistema basado en normas y las instituciones que hemos creado en los últimos 14 años ".
El desafío que enfrentan aquellos que desean ver continuar el Protocolo de Kioto, aunque sea en una forma disminuida, es avanzar en el debate lo suficiente como para cumplir con dos condiciones básicas. Primera, las reglas técnicas han de avanzar lo suficiente como para permitir que en Durban se tomen decisiones políticas. En segundo lugar, en un progreso paralelo, el GTE-ACLP ha de avanzar tanto en poner en práctica los Acuerdos de Cancún como en dar pasos hacia un marco legalmente vinculante que incluya todos los principales emisores, para satisfacer las condiciones establecidas en el anexo I de Kioto. Sin embargo, tomando nota de las noticias recientes sobre el deseo de los Estados Unidos de tener un "acuerdo jurídicamente vinculante en una década," muchos se preguntaron si tales declaraciones darían tranquilidad suficiente a los "interesados en, pero no dedicados a" un segundo período de compromiso.
Un observador experimentado, subrayó el entusiasmo mostrado por los EEUU para poner en funcionamiento los Acuerdos de Cancún, preocupado porque "los EEUU tienen el compromiso y el sistema de revisión que desean y ahora hay pocos incentivos para ir más allá." Señaló a otros a los desafíos que enfrenta el sistema político de EEUU: "con la realidad práctica de la política en los EEUU en este momento, de cara a un ciclo electoral con una minoría en el Congreso, la administración Obama no puede tomar compromisos más fuertes, incluso si lo quisiera." Al mismo tiempo, mientras que hay una oleada tremenda de acción a través de la legislación nacional en muchos de los países en desarrollo más importantes, existen reticencias a inscribir esas acciones en un marco internacional. La pregunta que queda es cómo navegar con éxito entre Escila y Caribdis, y determinar qué medidas significativas se pueden tomar para establecer un marco internacional jurídicamente vinculante en el marco del GTE-ACLP y si estas medidas serán suficientes para preservar el sistema basado en normas.
Evitar a Calipso
¿Han progresado lo suficiente las partes en el GTE-PK y el GTE-ACLP para acordar un segundo período de compromiso y dar pasos tangibles hacia un acuerdo global? En este momento, hay que decir, teniendo en cuenta la falta de avances reales en materia de mitigación y cuestiones legales en Bonn, que esto parece estar muy en duda.
Po otra parte, el marco institucional de la CMNUCC es más fuerte que nunca tras un acuerdo en Cancún para establecer el mecanismo tecnológico, el Comité de Adaptación, el Fondo Climático Verde y el Comité Permanente de Finanzas. Muchos sienten que las partes avanzaron en temas tales como el Mecanismo de Tecnología y el Marco de Adaptación. Está claro que la puesta en funcionamiento de estas instituciones, junto con los nuevos procesos de MRV (reducción de emisiones con informes medibles y verificables) y el acuerdo sobre los detalles del Fondo Climático Verde, son objetivos evidentes de Durban. Muchos piensan también que estos objetivos son alcanzables, lo que permitirá a las Partes mantener el rumbo. La pregunta entonces es si las partes pueden evitar los retrocesos que enfrentan los Ulises y lograr un resultado exitoso en Durban.
Según Homero, Ulises fue retenido por Calipso, que retrasó su viaje a casa durante siete años. Muchos observadores coinciden en que las negociaciones sobre el cambio climático no puede ser tomadas como rehén durante un año, y mucho menos durante siete, por parte de los desafíos que dificultan a los gobiernos para llegar a los compromisos necesarios, aunque sean política y económicamente difíciles. Ulises finalmente llegó su casa en Ítaca, a pesar de todos los desafíos que afrontó en sus veinte años de ausencia. La CMNUCC conmemora el vigésimo aniversario de su aprobación el año que viene, y su futuro dependerá, en parte, de cómo navegarán las partes a través de los peligros en el camino hacia Durban.