La política antiterrorista de la Unión Europea y sus capacidades son uno de los temas que, por desgracia, más se han discutido en los últimos días en nuestro país. Sin embargo, ¿qué potestades tiene realmente la Unión Europea como entidad en política antiterrorista? Es cierto que esta materia nunca había sido una prioridad hasta hace poco, pero también que en este ámbito no es la UE la que tiene la última palabra.
Durante los años ochenta la política antiterrorista de la UE no estaba definida, únicamente se habían sentado los pilares básicos con los que actuar. Es decir, las decisiones se tomaban de modo intergubernamental y, por ende, de manera muy compleja al ser necesario adoptarse por consenso de todos los estados miembros. Con el Tratado de Maastricht se daría uno de los primeros avances con el establecimiento de los tres pilares fundamentales en política antiterrorista como base de la Unión Europea.
- Primer pilar: Las Comunidades Europeas (CEE y CECA)
- Segundo pilar: La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)
- Tercer pilar: La cooperación policial y judicial en materia penal (JAI)
Las materias del segundo pilar, la Política Exterior y Seguridad Común, seguirán estando dentro del ámbito soberano nacional aunque con limitaciones, en particular el control por parte del Tribunal de Justicia sobre los actos emanados en este ámbito. A pesar de esto, la Unión decide enmarcar la acción antiterrorista a través del ordenamiento penal de cada estado, de tal modo que la lucha contra el terrorismo quedaba al margen del derecho europeo, por tanto, solo podía actuar como tal con el acuerdo unánime entre todos los Estados Miembros.
Se establecen algunas de las principales prioridades, así como la cooperación entre los estados miembros al investigar la delincuencia transfronteriza y la creación de equipos de investigación para luchar contra el tráfico de drogas y la trata de seres humanos. Cabe destacar el papel de EUROPOL en la prevención y análisis de la delincuencia y pretende dotarle de mejores recursos que permitan reforzar su papel, así como la unidad EUROJUST integrada por fiscales, magistrados o agentes de policía de competencia equivalente, cedidos temporalmente por cada Estado miembro, con arreglo a su ordenamiento jurídico. Su misión, será adecuar las fiscalías nacionales y apoyar las investigaciones en los casos de delincuencia a partir del análisis de EUROPOL.
Sin embargo, el año 2001, y en concreto los atentados del 11-S, marcaron un punto de inflexión en el proyecto antiterrorista de la Unión Europea. Si previamente se habían iniciado propuestas que afianzaban el marco general de estas políticas y el refuerzo del espacio de seguridad común, será a partir de 2001 cuando realmente se perciba la necesidad de establecer “auténticas” medidas. En 2001, el Consejo Europeo inicia el Plan de Acción contra el Terrorismo. Así, se busca consensuar una definición común de terrorismo en aras de homogeneizar la lucha así como la necesidad de elaborar listas de terroristas.
De este modo, todos los estados deberían adaptar sus legislaciones conforme a la Decisión de incluir en sus legislaciones la tipificación de ciertos actos de terrorismo. Así se establecerán diferentes bloques de delitos: (i) delitos de terrorismo que implican muerte o secuestro de personas: contra la vida y contra la libertad, (ii) delitos que se dirigen contra las estructuras del Estado, (iii) delitos contra propiedades, (iv) delitos de uso de armas y explosivos, (v) terrorismo masivo o destrucción en masa, y (vi) manipulación del medio ambiente.
Asimismo, se establecen principios básicos para establecer penas en estos delitos, deben ser efectivas, proporcionadas y disuasorias que puedan tener como consecuencia la extradición. Serán, por tanto, los Estados los que tendrán que imponer las medidas necesarias.
Dos hitos importantes en la definición de la política terrorista serían el Consejo de Laeken de 2001, que incorporaría medidas de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de seguridad de la ONU, y el Consejo Europeo de Sevilla de 2002, donde se tocaron aspectos tales como la interdisciplinariedad en la lucha contra el Terrorismo y coordinación de las políticas de la UE, incluidas la PESC y la PESD, las relaciones exteriores de la UE.
Con los atentados del 11 de marzo de 2004 en Madrid la institucionalización de la política antiterrorista se incrementa e intensifica. Es a partir de este momento en el cual la necesidad se hace acuciante, y la Unión Europea acelera la acción encaminada a la defensa frente al terrorismo. A diferencia de las políticas implantadas tras el 11-S, que fueron políticas desarrolladas a base de compromisos y propósitos previos a los ataques, las respuestas frente al 11-M fueron basadas de una manera más concreta frente a una amenaza específica.
A partir de este momento se focalizan las amenazas en ámbitos concretos, dando lugar a áreas prioritarias de actuación antiterrorista de la Unión Europea en estos momentos así, (i) la globalización de las comunicaciones –hoy día vemos como twitter y facebook son herramientas de propagación para cédulas terroristas-; (ii) la polarización ideológica, que puede llevar a la creencia de que hay un conflicto entre occidente y el islam, -así la Estrategia propondría potenciar las voces mayoritarias entre los musulmanes frente a las extremistas y (iii) la existencia de regiones donde hay falta de democracia y violaciones de derechos humanos, se convirtieron en áreas prioritarias de actuación.
Las líneas primordiales en las que se centran:
- Prevenir que los jóvenes musulmanes se sientan atraídos por e terrorismo.
- Proteger las fronteras y medios de transporte desarrollando FRONTEX y la segunda generación del Sistema de Información Schengen.
- Perseguir a los terroristas de manera coordinada.
- Aceptar que no se puede reducir la amenaza a cero.
Nos encontramos en este momento en un punto de inflexión de objetivos y medidas realmente concretas –entre otras, se encuentran la creación de ficheros de ADN o la prevención de grandes eventos. Se tiene consciencia de un enemigo común al que hay que hacer frente de manera común, y a ello están ligadas las directrices que da la Unión Europea y que son los estados los que tienen que desarrollar.
El Tratado de Lisboa establecería el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia como una competencia que ya no es exclusiva de cada estado, sino que será compartida por los Estados y la Unión Europea. Además, establece cláusulas de solidaridad que faculten a los estados a auxiliar a los demás en caso de ataque o amenaza terrorista. Aun así, “las iniciativas europeas en esta materia son fundamentalmente de carácter complementario y subsidiario a las de los Estados ya que la seguridad nacional sigue siendo su responsabilidad.”
La política antiterrorista de la UE no ha sido más que una serie de acciones paulatinas de estímulo-respuesta conforme el terrorismo ha ido evolucionado. La Unión como entidad no tiene competencias plenas, sino únicamente subsidiarias –sin perjuicio de que pueda desarrollar activos comunes-. Sin embargo, son los estados miembros los que tienen que llevar a cabo las políticas en dicha materia y son los que tienen las herramientas para la cooperación necesaria. Aunque es más que probable que por diversos factores –políticas internas, coyuntura del país- no hayan establecido los mecanismos de refuerzo y cooperación que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea les otorga. Desde luego, no entramos a valorar si se podían o no haber evitado los atentados del pasado 22 de marzo, pero sí la capacidad legislativa que la Unión Europea, como tal, tiene en esta materia.
A la luz de lo anterior y, sobre todo, de los recientes acontecimientos y actos terroristas que ha sufrido la Unión Europea, parece necesario más que nunca redefinir los términos en los que se enuncia la lucha. Cabe preguntarse si más que herramientas legislativas que, aparentemente existen, será necesario dotar de mayores medios materiales y personales a un problema de cada día mayor notoriedad.