La Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (en lo sucesivo LSENPC) incorpora un nuevo instrumento de ordenación del suelo, los proyectos de interés insular o autonómico, “Para permitir una respuesta ágil a nuevas situaciones y demandas sobrevenidas, no consideradas por el correspondiente instrumento de planeamiento, evitando la rigidez inherente a la planificación, ….con fuerza para desplazar, aun con carácter excepcional, las determinaciones de los planes…[….] Como se dice, se trata de instrumentos que permitan responder a nuevas situaciones no previstas en los planes o, incluso, contrarias a sus determinaciones”. (Exposición de motivos de la LSENPC).
Esta declaración de intenciones se transforma en mandato en el art. 126 de la LSENPC, “Las determinaciones contenidas en los proyectos de interés insular o autonómico prevalecerán sobre el planeamiento insular y municipal, que habrá de adaptarse a los mismos con ocasión de la primera modificación que afecte a este suelo”.
La doctrina surgida a raíz de la entrada en vigor en buena lógica ha considerado la prevalencia de esos instrumentos sobre el planeamiento vigente. Como manifiesta Francisco L. Hernández González “..con la introducción de dos instrumentos nuevos con capacidad para desplazar, de forma excepcional, las determinaciones de los planes, pero conforme a un procedimiento que garantice la participación ciudadana y la evaluación ambiental, como son los proyectos de interés insular o autonómico y las ordenanzas provisionales insulares y municipales” (práctica urbanística, nº 158, Sección Estudios, Mayo- Junio 2019, Wolters Kluwer).
Los proyectos de interés insular o autonómico son instrumentos de ordenación, conformando junto con los planes de mejora y modernización turística, un tercer grupo denominado actuaciones territoriales estratégicas, distinto a los instrumentos de ordenación ambiental y territorial y a los instrumentos de ordenación urbanística, según clasificación del art. 83 de la LSENPC y el art. 2 del Reglamento de Planeamiento de Canarias, aprobado por Decreto 181/2018, de 26 de diciembre.
No obstante, gozan de la doble naturaleza jurídica de instrumento de ordenación y de proyecto. Si el art. 123 de la LSENPC, al definir el objeto de estos instrumentos les atribuye la potestad de ordenar o bien de ejecutar pudiendo aprobarse en ejecución del planeamiento insular, de las directrices o de forma autónoma, claro es el art. 129 LSENPC al determinar que los proyectos de interés insular o autonómico que comprenden ordenación se someten al procedimiento de evaluación ambiental estratégica y los que no comporten ordenación se someterán al procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
Lo expuesto hasta el momento debe revisarse, en su caso, a la vista de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de junio de 2019, dictada en el recurso de inconstitucionalidad nº 5049/2017.
En lo que es el objeto de este análisis, el TC declara la inconstitucionalidad y anula el inciso “con independencia de su clasificación y calificación urbanística” del art. 123.4, declarando la conformidad a la Constitución el art. 126 LSENPC en la interpretación dada por el Tribunal.
La redacción original del art. 123.4 LSENPC es “Los proyectos de interés insular o autonómico pueden ejecutarse en cualquier clase de suelo, con independencia de su clasificación y calificación urbanística. No obstante, solo podrán afectar a suelo rústico de protección ambiental cuando no exista alternativa viable y lo exija la funcionalidad de la obra pública de que se trate; y de forma excepcional y únicamente para proyectos de iniciativa pública cuando se trate de suelo rústico de protección agraria”.
Resultando entonces que la redacción en vigor del art. 123.4 LSENPC, después de la sentencia es “Los proyectos de interés insular o autonómico pueden ejecutarse en cualquier clase de suelo. No obstante, solo podrán afectar a suelo rústico de protección ambiental cuando no exista alternativa viable y lo exija la funcionalidad de la obra pública de que se trate; y de forma excepcional y únicamente para proyectos de iniciativa pública cuando se trate de suelo rústico de protección agraria”.
Parece razonable y elemental considerar que esa variación del artículo tenga alguna consecuencia. La motivación del TC para anular dicho inciso es la siguiente. “Es por ello por lo que en este caso estamos ante un debilitamiento del principio de autonomía municipal carente de razón suficiente, lo que representa una quiebra injustificada del principio de autonomía, que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución [..] La presencia del interés supralocal en las actuaciones estratégicas abiertamente definidas no es suficiente para poder autorizar su ejecución con independencia de las previsiones urbanísticas del municipio en cuyo territorio se van a asentar”.
La indeterminación de las actuaciones – de naturaleza análoga dice la ley- susceptibles de ser objeto de estos proyectos origina el fallo del TC en el sentido expuesto, debiendo acomodarse por ello a las previsiones urbanísticas municipales. Como se recoge en los antecedentes de la sentencia, la parte recurrente afirmaba que el art. 123.4 permitía que Cabildo y Comunidad Autónoma al aprobar estos proyectos puedan prescindir de las determinaciones vinculantes de la normativa municipal. Por el contrario para la representación procesal del Gobierno de Canarias en defensa de ese precepto se indica que no existe ley que obligue que cualquier uso del suelo deba estar previamente habilitado por un instrumento de ordenación y que en todo caso si estos proyectos comportaran modificación de la ordenación, tiene la consideración de instrumentos de planeamiento, lo cual les habilita. Por su parte el letrado del Parlamento de Canarias aduce que la concurrencia de intereses supramunicipales justifica el recurso a este tipo de instrumentos con una acentuada incursión en la ordenación urbanística municipal, siendo la preponderancia de la ordenación territorial (intereses supramunicipales) sobre el urbanismo (intereses locales) lo que conduce a que las técnicas urbanísticas (clasificación y calificación) no puedan ser obstáculo para la implantación efectiva de estos proyectos. Y recordemos lo dicho en la Exposición de Motivos para entender la voluntad del legislador: se trata de instrumentos que permitan responder a nuevas situaciones no previstas en los planes o, incluso, contrarias a sus determinaciones.
Visto que el debate procesal giró en torno a la posibilidad o no de que estos instrumentos no encuentren un obstáculo en el planeamiento municipal y como expresa el TC “no es suficiente para poder autorizar su ejecución con independencia de las previsiones urbanísticas”, resulta que la naturaleza de dichos instrumentos se ha visto limitada, al tener que someterse al planeamiento municipal urbanístico, sin que puedan contradecirlo, de manera que se convierten en instrumentos que lo complementen o desarrollen, pero en ningún caso lo pueden contravenir, no pudiendo alterar la clasificación ni calificación urbanística como se prevé en el art. 131.3 a) cuando ante la pérdida de vigencia del instrumento “Los terrenos afectados recuperarán, a todos los efectos, la clasificación y calificación urbanística que tuvieran con anterioridad a la aprobación del proyecto..”. En definitiva, no podrá autorizarse un proyecto de interés insular o autonómico si entra en contradicción con el planeamiento urbanístico. Aquellos preceptos que no se han alterado por no haberse recurrido, deberán interpretarse en sintonía con el fallo y fundamentos de la sentencia, incurriendo en fraude de ley acudir a los mismos para rodear el sentido de la Sentencia.
Visto que no pueden prevalecer sobre el planeamiento municipal, debemos referirnos al art. 126 para concluir que sí pueden prevalecer sobre el planeamiento insular salvo en los casos en los que los Planes Insulares de Ordenación tengan el carácter de Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). En este sentido debe interpretarse el art. 126 conforme a los fundamentos y fallo de la Sentencia del TC. Así, cuando el Plan Insular sea a la vez instrumento PORN, los proyectos de interés insular y autonómico no podrán entrar en contradicción ni con el planeamiento urbanístico ni con el Plan Insular.
Sobre la dualidad de estos proyectos como instrumentos de ordenación y proyectos, a pesar de las limitaciones en su vertiente de instrumento que se encuentran después de su acomodo constitucional, siguen teniendo esa doble consideración, pues el TC afirma que “En todo caso la propia ley canaria configura los proyectos de interés insular o autonómico como instrumentos de ordenación territorial en su Art. 83”.
El 123. 2 permite que se considere como proyecto pudiendo determinar y localizar la actuación. Ello supone que si la ordenación lo permite y esa infraestructura no está nideterminada ni localizada, lo puede hacer el proyecto.