La OTAN se fundó en 1949 para garantizar la defensa de los países de Europa Occidental ante un posible ataque soviético. El artículo clave del Tratado del Atlántico Norte es el quinto, que dice: “Las partes acuerdan que un ataque armado contra una o más de ellas en Europa o Norteamérica se considerará como un ataque contra todas ellas y por tanto convienen que, si ocurre tal ataque armado, cada una de ellas, en el ejercicio de la autodefensa individual o colectiva reconocida por el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, asistirá a la parte o partes atacadas, adoptando, individual y en concierto con las otras partes, las acciones que considere necesarias, incluyendo el uso de la fuerza armada, para restaurar y mantener la seguridad del área del Atlántico Norte. El mencionado ataque armado y todas las medidas tomadas como consecuencia de él serán inmediatamente comunicadas al Consejo de Seguridad. Tales medidas serán terminadas cuando el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para restaurar y mantener la paz y seguridad internacionales.” Varios puntos parecen claros en este artículo: 1) El área geográfica cubierta por la Alianza es Norteamérica y Europa Occidental; posteriormente se añadieron territorios ajenos a esta área geográfica, pero que eran controlados por alguno de los Estados miembros; 2) La alianza es defensiva y sólo se activa en caso de ataque armado de un tercero; 3) Se reconoce una cierta subsidiariedad al Consejo de Seguridad: hay que informarle inmediatamente de las medidas que se hayan tomado y hay que cesarlas cuando el Consejo de Seguridad haya adoptado sus propias medidas; 4) Aunque no se mencione expresamente, del contexto del Tratado y de la época en que se firmó, se entiende que se está pensando en ataques realizados por terceros Estados, no por actores no-estatales.
La desaparición de la URSS y del Pacto de Varsovia hubiera debido en buena lógica comportar la disolución de la OTAN. Si se creó para hacer frente a esa amenaza, ¿qué más lógico que disolverse una vez que la amenaza ha desaparecido? Pero las organizaciones internacionales tienen un instinto de conservación que no tiene nada que envidiar al de los animales. La OTAN no desapareció y pasó los siguientes años intentando reinventarse.
El proceso de reinvención culminó en la Cumbre de Washington, celebrada en abril de 1999, al tiempo que se celebraba el quincuagésimo aniversario de la Organización. Allí se aprobó una nueva Concepción Estratégica, que vino a sustituir a la fijada en 1991, cuando el cadáver de la URSS aún estaba caliente y no se sabía todavía cómo resultaría el nuevo mundo bipolar en el que habíamos entrado. La Concepción Estratégica de 1999 tenía los siguientes pilares: 1) La defensa colectiva como objetivo de base de la Organización; 2)Determinación por parte de los aliados de fortalecer las capacidades de defensa de la Alianza; 3) Mejora en las capacidades de la OTAN para emprender nuevas misiones que respondan a un amplio abanico de posibles amenazas a los intereses comunes de la Alianza; 4) Apertura a nuevos miembros; 5) Esfuerzo por construir partenariados amplios con el objetivo de aumentar la transparencia y confianza mutuas en temas de seguridad e incrementar la capacidad de los aliados y los socios para actuar en conjunto; 5) Desarrollo de una Identidad Europea de Seguridad y Defensa dentro de la OTAN. De estos puntos me interesa resaltar dos cosas. El punto 3) señala varios ejemplos del “amplio abanico de posibles amenazas” y menciona entre ellos “la proliferación de armas de destrucción masiva (…) y las amenazas trasnacionales como el terrorismo.” De pronto la OTAN empieza a considerar nuevas amenazas y posibles enemigos muy alejados de los originales. El punto 5) no establece límites geográficos a los nuevos partenariados. La OTAN se abre la puerta a que nada de lo que ocurra en ningún lugar del globo le sea ajeno.
Las buenas borracheras proporcionan excusas inmejorables para hacer lo que te dé la gana, sabiendo que no tendrás que rendir cuentas. Algunos, empezando por la Administración Bush, se tomaron el 11-S como una buena borrachera. En la OTAN hubo quienes vieron el 11-S como la oportunidad de mostrar que la OTAN seguía siendo relevante. El 12 de septiembre de 2001 el Consejo del Atlántico Norte acordó que el ataque contra EEUU se trataba de una acción de las contempladas en el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte, por lo que los miembros de la Alianza emprenderían las acciones que considerasen necesarias para asistir a EEUU. En la decisión se reconocía vagamente que el artículo 5 había sido elaborado en circunstancias muy distintas (es decir, pensando en Estados agresores, no en actores no estatales), pero se afirmaba que seguía siendo relevante.
EEUU agradeció el apoyo otánico, pero dijo que Afghanistán sería su fiesta y ellos dirían cómo se servirían las bebidas. El pobre Lord Robertson, que era entonces el Secretario General de la OTAN, se quedó cariacontecido cuando el Vicesecretario de Estado de EEUU, Richard Armitage, le comunicó el 20 de septiembre que ya sabían quiénes estaban detrás de los atentados del 11-S y que ya le llamarían si necesitaban algo de Bruselas. La Administración Bush había optado por formar una amplia coalición cuyo liderazgo indiscutido lo ejercería EEUU. En lugar de requerir el apoyo de la OTAN como Organización, solicitó bilateralmente en apoyo de los aliados en aquellos extremos en los que los necesitaba. Las razones para hacer las cosas así eran muchas: en Bosnia y Kosovo, los países de la OTAN habían demostrado estar muy por debajo de EEUU en lo que a capacidad militar se refiere; si dejaba que la OTAN asumiese el liderazgo de la operación, todo iría mucho más lento y además tendría que compartir información confidencial; no estaba claro que varios de los aliados estuviesen dispuestos a involucrarse a fondo en Afghanistán; y la razón principal de todas: EEUU no quería cortapisas ni controles en su guerra contra el Terror. Osama bin Laden le había echado un órdago a grande y EEUU no sólo se lo iba a ver, sino que también le iba a ordaguear a la chica, a los pares y al juego y de paso que se lo llevaba por delante, se cargaría a algún paseante que simplemente pasaba por allí, como era el señor Saddam Hussein.
Sospecho que fue para salvar la cara que a comienzos de octubre la OTAN puso en marcha las operaciones Eagle Assist (traducido al español “echando una manita al águila”) y Active Endeavour. La primera consistió el envío de 7 aviones de reconocimiento AWAC a EEUU. Dado que ni Osama bin Laden ni los talibanes disponían de una fuerza aérea, me pregunto quién el genio al que se le ocurrió enviar aviones a miles de kilómetros de donde estaba el cacao. Aparte de que dudo que EEUU necesite mucha ayuda ajena para patrullar su propio espacio aéreo. La segunda de las operaciones era todavía más simbólica: el envío de navíos de vigilancia al Mediterráneo oriental, ninguna de cuyas naciones había tenido nada que ver con el 11-S. De hecho la propia OTAN reconoció que uno de los objetivos de esta operación (el Objetivo, diría yo) era mostrar la resolución de la Alianza. En fin, que se trataba de hacer algo, aunque fuera manifiestamente inútil, antes que reconocer que, para una vez que era más o menos aplicable el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte, la OTAN se quedaba mano sobre mano por incompetente.
Los Acuerdos de Bonn de diciembre de 2001 tuvieron como fin reconstruir el Estado afghano después del derrocamiento del régimen talibán. Los Acuerdos establecieron una Administración Transitoria, a cuyo frente estaría Hamid Karzai. El Consejo de Seguridad de NNUU emitió el 20 de diciembre de 2001 la Resolución 1386 por la que se creó la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad (ISAF). ISAF estaba compuesta por tropas de la coalición de los países con un par (así es como yo traduzco esa terminología tan chulesca que utilizaba la Administración Bush de “the coalition of the willing”) y financiada por esos mismos países. El mandato inicial de ISAF se limitaba a garantizar la seguridad en Kabul y alrededores para que la Administración Transitoria y el persona de NNUU pudieran empezar a funcionar. El despliegue de ISAF permitiría que las tropas norteamericanas se centrasen más en la tarea de cazar talibanes en las provincias.
ISAF, tal y como se montó, fue producto de las prisas de EEUU por reducir su presencia en Afghanistán para concentrarse en la invasión de Iraq y de su errónea lectura de la situación en Afghanistán. Creyó que los talibanes estaban definitivamente machacados y que bastaba con el establecimiento de un gobierno en Kabul para que Afghanistán se convirtiese en la Suiza de Asia Central.