Por su interés para el debate
secesionista, dado que muchos independentistas se apoyan en el proceso de la
Ley de Claridad canadiense, sobre la secesión de Quebec, a continuación publico
extractos de la alocución de Stephan Dion en el Real Instituto Elcano, el 9 de
abril de 2013. Dion fue el político clave para la consecución de la citada Ley
de Claridad en Canadá.
Secesión y democracia: una perspectiva canadiense. Notas para una alocución de D. Stéphane DionMiembro del
Consejo Privado de Canadá y diputado federal por la circunscripción de
St-Laurent / Cartierville. Cámara de los Comunes de Canadá.
1. ¿En qué se basa el movimiento secesionista quebequense?
Ante todo, se
trata de un movimiento identitario. Aunque los partidos independentistas
quebequenses se esfuerzan por convencer a sus conciudadanos de la
rentabilidad económica de
la independencia, su punto de vista sigue siendo minoritario. Quebec es una provincia menos rica que la
media canadiense y el conjunto
de Canadá ofrece posibilidades económicas mucho más variadas que cada una de
sus diez provincias por separado.
…
A pesar de todo, los independentistas
son minoritarios en Quebec. Sus propuestas fueron derrotadas en los dos referéndums celebrados hasta ahora (1980
y 1995) y los resultados de los sondeos no les son favorables.
Aunque el partido que gobierna actualmente en Quebec es independentista, la
mayoría de los quebequenses no es favorable a la independencia y se opone
fuertemente a la idea de celebrar un tercer referéndum.
Los sondeos de opinión muestran
constantemente que la mayoría de
los quebequenses se siente orgullosa de ser canadiense, orgullosa de
este país a cuya construcción han contribuido los quebequenses con los otros
canadienses y que es admirado en todo el mundo. Son muchos los quebequenses que consideran que su doble pertenencia
—quebequense y canadiense— es una ventaja, no una contradicción. En este
sentido, el reto del movimiento independentista, con el que se obstina desde
hace décadas, consiste en convencer a los quebequenses de que serían más
felices si dejaran de ser canadienses.
2. ¿Se considera Canadá un país divisible? Sí.
Ningún partido político reconocido en el
Parlamento o en las asambleas legislativas provinciales se ha declarado a favor
de retener a los quebequenses contra su voluntad, siempre que su deseo de secesión se exprese claramente y
que se negocie debidamente un acuerdo de separación dentro del marco
constitucional canadiense con ánimo de justicia para todos. En Canadá
no existe el equivalente del artículo 2 de la Constitución española que dice:
“La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española,
patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el
derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas”.
España dista
mucho de ser la única democracia que se afirma como entidad indisoluble. Ya sea
en su Constitución, o bien a través de su jurisprudencia, muchos países se
declaran indivisibles: Francia, Estados Unidos, Italia, Australia, etc. Estos
estados democráticos consideran que el país no puede ser dividido, ya que cada
parcela del territorio nacional pertenece al conjunto de los ciudadanos, y
garantizan a todos sus ciudadanos que la pertenencia al conjunto del país es un
legado que podrán transmitir a sus descendientes.
3. ¿En Canadá, es un derecho la secesión? No.
La secesión se
admite como una posibilidad, no como un derecho. El gobierno de una provincia
no tiene derecho a autoproclamarse gobierno de un Estado independiente.
Conforme al derecho, no puede realizar la secesión unilateralmente sin un
acuerdo negociado con el Estado canadiense. Ni el derecho internacional ni el
canadiense le otorgan este derecho. En su dictamen de 1998, la Corte Suprema de
Canadá confirmó que “en términos jurídicos, se considera que la secesión de una
provincia de Canadá debe requerir una modificación de la Constitución, lo cual
exige necesariamente una negociación” (párrafo 84) “dentro del marco
constitucional existente” (párrafo 149).
El gobierno de
Quebec no puede arrogarse un derecho a la secesión unilateral alegando que los
quebequenses forman un pueblo o una nación. Como dijo la Corte Suprema: “(...)
sea cual sea la definición exacta de pueblo(s) que se aplique a este contexto,
el derecho a la autodeterminación no puede ser, en las circunstancias actuales,
el fundamento de un derecho a la secesión unilateral”.
4. ¿Tiene derecho el gobierno de una provincia
canadiense a celebrar un referéndum sobre la secesión? Sí.
El gobierno de
una provincia puede consultar a su población mediante referéndum sobre
cualquier cuestión y decidir el enunciado de la pregunta. No obstante, los
referéndums en Canadá tienen carácter consultivo, no decisorio. Como indica la
Corte Suprema: “este voto democrático, sea cual sea la amplitud de la mayoría,
no tendrá de por sí ningún efecto jurídico”.
5. ¿El hecho de que un referéndum sea tan sólo
una consulta significa que Canadá podría mantenerse indiferente a la expresión,
a través de un referéndum, de una voluntad clara de secesión? No.
Jean Chrétien, ex primer ministro de
Canadá, declaró el 8 de diciembre de 1997: “Ante esta situación (un apoyo claro
a la secesión), indudablemente habrá negociaciones con el gobierno federal”. Yo
mismo he destacado muchas veces este principio en mis discursos y cartas
públicas, empezando por mi primera declaración como ministro en 1996: “Si,
desafortunadamente, Quebec votara con una mayoría firme sobre una pregunta
clara a favor de la secesión, considero que el resto de Canadá tiene la
obligación moral de negociar el reparto del territorio”.
El dictamen de la Corte Suprema en 1998 confirmó que esta obligación de
negociar sólo puede plantearse ante “una mayoría clara de la población de
Quebec favorable a la secesión, en respuesta a una pregunta clara” (párrafo
93). Esta obligación no existe si la expresión de la voluntad democrática está
“en sí, llena de ambigüedades”. Por lo tanto, hay negociación si el apoyo a la
secesión es claro; pero si este apoyo no es claro, no hay negociación; y sin
negociación, no hay secesión. Aquel es el dictamen emitido por la Corte Suprema
en 1998, dictamen puesto en aplicación por la Ley sobre la claridad, adoptada
por el Parlamento de Canadá en 2000
6. ¿Si la obligación de negociar la secesión depende sólo de un apoyo claro,
quién debe evaluar la claridad?
La Corte Suprema asigna este papel a los
actores políticos: “Sólo los actores políticos tendrían la información y la
competencia para juzgar en qué momento deberían resolverse estas ambigüedades
en un sentido o en otro”.
Le incumbe al gobierno de la provincia
elegir la pregunta que se debe formular. La Ley sobre la claridad establece que
la Cámara de los Comunes, tras las debidas consultas y deliberaciones, deberá
determinar, mediante una resolución y antes del referéndum, si la pregunta es
clara. Si, según la Cámara, la
pregunta no está formulada claramente, el referéndum no puede conducir a la
negociación de la secesión.
Después de un referéndum sobre una pregunta clara, si
el gobierno provincial cree que ha obtenido un apoyo claro a la secesión, la
Cámara de los Comunes estudiará la claridad de la mayoría. Únicamente si, tras
las consultas y deliberaciones debidas, la Cámara concluye, mediante una
resolución, que existe una mayoría clara, el gobierno de Canadá puede y debe
iniciar las negociaciones sobre la secesión.
En resumidas
cuentas, se necesita una pregunta clara y una mayoría clara.
7. ¿Qué es una pregunta clara?
Todos sabemos lo que sería una pregunta
clara sobre la secesión. Lo complicado es imaginar una pregunta confusa. La
Corte Suprema habla de “la voluntad de no seguir formando parte de Canadá”.
Cuanto más se acerque la pregunta a este enunciado, más clara resultará. Pero
se puede formular de muchas maneras: "¿Desea usted que su provincia se
separe de Canadá?" o: "¿Desea usted que su provincia deje de formar
parte de Canadá y se convierta en un país independiente?"
Si la Corte Suprema de Canadá, en su
dictamen de 1998, insistió sobre la claridad de la pregunta, se debe
indudablemente a que esta claridad fue cuestionada durante los referéndums
quebequenses de 1980 y 1995. Las preguntas habían sido redactadas por el
gobierno del Partido Quebequense con el fin de incrementar artificialmente el
apoyo a la respuesta afirmativa, sobre todo mezclando el proyecto de
independencia y el mantenimiento de una posible asociación con Canadá.
8. ¿Qué es una mayoría clara?
La Corte declara que el principio de la democracia va más allá de la regla de
la mayoría simple. De este modo, confirma que la obligación de entablar una
negociación sobre la secesión sólo puede surgir “de una mayoría clara de la
población de Quebec a favor de la secesión en respuesta a una pregunta clara”. En su dictamen, la Corte menciona al menos
trece veces la expresión “mayoría clara” o “clara mayoría”, además de hablar de
“la amplitud” de la mayoría. También se refiere a una “mayoría clara de la
población de Quebec”, lo cual abarca algo más que la cantidad de personas que
voten.
Existen dos
razones fundamentales por las que la negociación de una
secesión debería llevarse a cabo sobre
la base de una mayoría clara:
a)La primera es que,
cuanto más pone en tela de juicio una decisión los derechos de los ciudadanos,
más irreversible resulta, más compromete a las generaciones futuras, y más
exigente debe ser la democracia con respecto al procedimiento a seguir para
adoptar dicha decisión. Es indudable que la secesión es un acto grave y
probablemente irreversible. Se trata de un gesto que compromete a las
generaciones futuras y tiene consecuencias importantes para todos los
ciudadanos del país dividido.
b)La
segunda razón es que la negociación de la
escisión de un Estado moderno sería, inevitablemente y a pesar de la mejor
voluntad del mundo, una tarea difícil y llena de obstáculos. No debería ocurrir
que, mientras los negociadores tratan de llegar a un acuerdo de separación, la
mayoría cambie de opinión y se oponga a la secesión. Sería una situación
insostenible. Por ello, el proceso sólo debería ponerse en marcha cuando haya
una mayoría clara, para que dicha mayoría tenga posibilidades de mantenerse a
pesar de las dificultades de la negociación.
Además, establecer por adelantado los
límites de una mayoría, sean cuales fueren, nos expondría al riesgo de que una
decisión tan grave como la de elegir un país dependa de los resultados de un
recuento judicial o de un examen de los votos rechazados. Sería una situación
insostenible, e incluso insensata.
Para limitar los riesgos de desacuerdo
sobre la claridad de la mayoría, basta con que el gobierno que propone la
secesión no celebre el referéndum antes que tenga la seguridad razonable de que
puede salir victorioso de él. Esta seguridad se desprendería de diversos
indicadores: mayorías claras y
estables a favor de la secesión (según los sondeos) y adhesión, a esta idea, de
las distintas fuerzas políticas.
9. ¿Deben las negociaciones desembocar
obligatoriamente en la secesión? No.
La obligación de negociar no equivale a
una obligación de llegar a resultados, pero todos los participantes en las
negociaciones sobre la secesión deberían obrar conforme a cuatro principios
constitucionales establecidos por la Corte suprema: “el federalismo, la
democracia, el constitucionalismo y la primacía del derecho y la protección de
las minorías” (párrafo 90). El gobierno de Quebec no podría decidir por sí solo
lo que sería negociable y lo que no. “No podría tratar de invocar un derecho a
la autodeterminación para dictar a las otras partes las condiciones de la
secesión” (párrafo 91). Tendría “derecho a tratar de realizar la secesión”
(párrafo 92) mediante negociaciones basadas en los principios mencionados.
Estas negociaciones, “periodo de
incertidumbre y de trastornos profundos”, tratarían inevitablemente de
“multitud de cuestiones muy difíciles y muy complejas”, según indica la Corte
Suprema. La Corte menciona las cuestiones económicas, la deuda, los derechos de
las minorías, los pueblos indígenas y las fronteras territoriales. Debido
precisamente a la dificultad inherente de esta tarea, sólo puede plantearse en
el marco del derecho y sobre la base de un apoyo claro.
10. ¿Podría el gobierno independentista desdeñar
el derecho y realizar la secesión unilateralmente? No.
La Corte Suprema nos dice que un intento
de secesión unilateral se haría “fuera del derecho” y en un contexto en el que
las instituciones que gobiernan en Quebec “no pueden, según el derecho
internacional, realizar unilateralmente la secesión de Quebec de Canadá”.
De este modo, el gobierno secesionista
no podría contar con la norma jurídica que le permitiría imponer la secesión
unilateral a quienes no la desean. No tendría medios de lograr que se le
obedezca y haría correr a toda la sociedad peligros inaceptables en una
democracia.
Para realizar la secesión se necesitaría
no sólo el consentimiento sino también la participación activa del gobierno de
Canadá, aunque sólo sea por consideraciones prácticas.
Habría que encontrar la forma de
transferir miles de funcionarios de los ministerios y organismos federales a la
función pública quebequense, así como toneladas de leyes y reglamentos,
millones de declaraciones de rentas, etc. La escisión de un Estado moderno como
Canadá podría convertirse en un caos administrativo. Es obvio que sólo podría
efectuarse con el asentimiento y la participación del gobierno de Canadá.
Esta participación necesaria del gobierno de Canadá no se podría obtener en
caso de declaración unilateral de independencia. Al contrario, la secesión
unilateral es imposible en la práctica además de carecer de fundamento
jurídico.
11. ¿Podría obtener reconocimiento internacional
un intento de secesión unilateral? No.
La Corte Suprema analiza esta
posibilidad de manera muy prudente y realista; previene que cualquier
intransigencia canadiense aumentaría “probablemente” las posibilidades de
reconocimiento internacional de un intento de secesión unilateral. Pero de
hecho, no existen precedentes: ningún
Estado creado mediante secesión unilateral ha sido admitido en las Naciones
Unidas contra la voluntad manifiesta del gobierno del Estado anterior. La
práctica de los Estados demuestra una reticencia extrema a reconocer las secesiones
unilaterales fuera del contexto colonial. Por lo tanto, los quebequenses
no deberíamos optar por una secesión pensando que podríamos contar con un apoyo
internacional que iría contra la voluntad del Estado canadiense, porque esto
iría contra la práctica de los Estados.