FECHA ACTUALIZACIÓN: 23 Marzo 2023
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2. Concepto y elementos del acto administrativo
MODULO I: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
La definición de acto administrativo es una tarea sobre la que recae un enorme peso, dada la trascendencia que esta cuestión adquiere en el conjunto del Derecho Administrativo.Según la doctrina, la definición más aceptada es obra de Zanobini, posteriormente completada por García de Enterría, dando como resultado la siguiente definición:
Acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, emanada de un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.
A partir de esta definición, veamos cuales son las características del acto administrativo.
2. CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
- Es una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo.
- Es, esencialmente, unilateral, sin que requiera mediación de voluntad del sujeto destinatario para alcanzar validez.
- Tiene su origen en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.
- Emanan de una Administración Pública.
- Es fiscalizable, como regla general, ante la Jurisdicción contencioso-administrativa.
3. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Para explicar la estructura y contenido de los actos administrativos, la doctrina predominante considera que los elementos del acto administrativo son: el subjetivo, el objetivo, el causal, el teleológico y el formal.3.1. Elemento subjetivo del acto administrativo
Ya hemos indicado que los actos administrativos proceden siempre de las Administraciones Públicas. Este es un elemento esencial de la definición de «acto».Puede tratarse de cualquier clase de Administración pública, siempre que esté sometida a un régimen jurídico público y cuente con las potestades necesarias para producir declaraciones regulatorias, que afectan a los derechos e intereses de los ciudadanos. Esto excluye, por ejemplo, que puedan adoptar actos administrativos las empresas de capital público, que actúan con sometimiento al Derecho privado.
Los actos administrativos han de ser dictados por el órgano competente («se producirán por el órgano competente»: artículo 34.1 LPAC, y el artículo 47 de la misma ley considera nulos de pleno derecho los actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o del territorio).
La doctrina es concurrente en la afirmación de que se define la competencia como el conjunto de facultades, de poderes o de atribuciones que corresponden a un órgano en relación con los demás.
Esta idea de competencia suma las características de que es, por una parte, una facultad de obrar y, por otra, exclusiva e irrenunciable. Ambos aspectos están recogidos en el artículo 8.1LRJSP 40/2015:
- «La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en esta u otras leyes».
La actuación sin competencia es determinante de la nulidad o anulabilidad de las decisiones administrativas (artículos 47.1 y 48 LPAC).
La falta absoluta de competencia es determinante de la nulidad del acto, pero no es inhabitual que el defecto no sea completo, en cuyo caso tanto las normas citadas como la jurisprudencia establecen criterios para determinar el grado de la invalidez de la decisión.
No obstante, la exclusividad e irrenunciabilidad de la competencia, la Ley permite reasignaciones verticales en su ejercicio, lo que es posible mediante delegaciones (artículo 9 LRJSP) en otros órganos o entidades de Derecho público vinculadas o dependientes del delegante, o mediante avocaciones (artículo 10 LRJSP) que implican la atracción para el órgano superior del conocimiento de un asunto que corresponda, ordinariamente o por delegación, a sus órganos administrativos dependientes.
Otras formas de traslación del ejercicio de las competencias previstas en los artículos 11 y siguientes LRJSP son las encomiendas de gestión, las delegaciones de firma y las suplencias.
Algunas de estas instituciones no implican propiamente una alteración de la competencia (artículo 12.2 LRJSP) aunque permitan la sustitución personal en su ejercicio:
- Delegación de competencias. Puede hacerse en favor de «órganos que no sean jerárquicamente dependientes» (artículo 9.1 LRJSP).
- Hay materias no susceptibles de delegación: Los asuntos que se refieran a relaciones con la jefatura del Estado, presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas.
- Avocación. Regulada en el artículo 10 LRJSP, según la cual: «Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente».
- Encomienda de gestión, artículo 11 LRJSP. Consisten en atribuir «por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño» a otros órganos de la misma Administración o de distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades, la «realización de actividades de carácter material, técnico de la competencia de los órganos administrativos o de las entidades de derecho público».
- Delegación de firma. La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y, congruentemente, con este limitado efecto no es necesaria la publicación del acuerdo de delegación de firma. Formalmente, en las resoluciones que se dicte con delegación de firma se hará constar la autoridad de procedencia (artículo 12 LRJSP.)
- Suplencia. Está regulada en el artículo 13 LRJSP, tiene lugar cuando por razones de vacante, enfermedad o ausencia, así como los supuestos en que haya sido declarada su abstención o recusación, todas ellas circunstancias temporales, se produce una simple sucesión transitoria en la titularidad de un órgano, sin traslación de competencias de un órgano a otro (únicamente es el titular el que se desplaza).
- Desconcentración. Según el artículo 8.2 LRJSP, «la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquellos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias».
- Abstención y recusación. Las personas físicas que son titulares de los órganos que actúan no han de estar incursas en ninguna de las causas de abstención o recusación, a que aluden los artículos 23 y 24 LRJSP.
3.2. Elemento objetivo del acto administrativo
El elemento objetivo hace referencia al contenido del acto administrativo.Es, en definitiva, la declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio en que consiste el acto administrativo.
Así, el contenido del acto administrativo ha de reunir los siguientes requisitos:
- El contenido del acto ha de ser posible; es decir, que su realización debe ser viable y factible. Los actos de contenido imposible son nulos de pleno derecho, conforme al artículo 47.1 c) LPACAP.
- Debe ser lícito, ajustándose al ordenamiento jurídico. Los actos cuyo contenido sea constitutivo de infracción penal, o se dicten como consecuencia de esta, son nulos de pleno derecho, conforme al artículo 47.1 d) LPACAP.
- El contenido ha de ser determinado, o cuanto menos, determinable. Debe ser posible conocer lo que verdaderamente se pretende con el acto.
- Ha de ser adecuado al fin para el que se dicta. «El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos». (Artículo 34.2 LPACAP).
3.3. Elemento casual del acto administrativo
Con alguna excepción, toda la doctrina distingue entre motivos y causa del acto.- Los motivos son la razón de ser, el fundamento, o, si se quiere, la causa impulsiva.
- La causa del acto debe ser entendida como causa finales, que la mayoría de los autores hacen radicar en la adecuación del contenido de los actos a los fines que persiguen. Es decir, en la observancia de lo que establece el artículo 34.2 LPACAP («El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos»). La causa es la función objetiva que el acto cumple y de cuya concurrencia depende su validez.
3.4. Elemento teológico del acto administrativo
Los actos han de ser lícitos por su contenido y por los fines a los que se dirigen.Así lo exige el artículo 34.2 LPACAP: «El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos».
Esta adecuación del acto al fin ha sido considerada por la mayor parte de la doctrina, como la causa del acto.
El fin que debe perseguir el acto administrativo ha de guiarse por la satisfacción del interés público previsto en la norma.
- Si al producir un acto administrativo, no se cumple este requisito, se estaría incurriendo en un supuesto de desviación de poder conforme al artículo 48.1 LPACAP: «Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder».
3.5. Elemento formal del acto administrativo
La forma del acto administrativo puede hacer referencia tanto a su modo de producción como a la forma de manifestación externa:- El artículo 34.1 LPACAP establece que los actos administrativos «se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido».
El procedimiento lo integra el conjunto de actuaciones que ha de desarrollar la Administración hasta llegar al acto decisorio final.
La observancia del procedimiento
• La observancia del procedimiento es esencial para la regularidad del acto administrativo, ya que el artículo 47.1.e) LPACAP sanciona con la nulidad de pleno Derecho a los actos dictados «prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido».Las demás infracciones del procedimiento siempre son relevantes y pueden determinar la anulabilidad del acto (artículo 48.2 LPACAP).
Forma de manifestación de los actos
En cuanto a la forma de manifestación de los actos, el artículo 36 LPACAP establece que:- «Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia».
No obstante, el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados (art. 48.2 LPACAP).
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15.2. Concepto y elementos del acto advo