Publicado en Público.es el 27 de mayo de 2015
Ahora que viene una oleada de cambio en los ayuntamientos de toda España, con muchas caras nuevas en sus plenos y con mucha mayor participación de la ciudadanía en su gestión, estoy seguro de que veremos multitud de nuevos proyectos y formas de gobernar. Pero quisiera referirme aquí a un aspecto muy prosaico que suele pasarse por alto. A una vieja cuenta pendiente de la administración pública española a pesar de que resulta determinante del éxito de cualquier política municipal transformadora (o quizá precisamente por ello).
Me refiero a la importancia que tiene llevar a cabo un seguimiento concreto, transparente y constante de la ejecución presupuestaria.
Señalo este asunto porque uno de los errores en los que suelen caer quienes tienen que ver con la discusión de las cuentas públicas, no solo en la administración local sino también en la autonómica o en la del Estado, así como en universidades y en todo tipo de organismos, es centrar el debate sobre el uso de los recursos y las políticas a seguir con ellos en la elaboración de los presupuestos. Se discute hasta el máximo detalle el destino inicialmente previsto de cada partida de gasto pero apenas se le presta atención a cómo se ha gastado efectiva y finalmente desde el primero hasta el último euro.
La cuestión es esencial porque la diferencia entre la previsión y la ejecución es casi siempre abismal. Así lo demostró hace unos años la profesora granadina Soledad Barrios en su tesis doctoral que dirigí y en la que se ponía de manifiesto que el grado de ejecución de los presupuestos de las diversas unidades de gasto de la Junta de Andalucía era ínfimo, de modo que lo que se presupuestaba apenas tenía que ver con lo que finalmente reflejaban las cuentas. Es cierto que ya hace años de ese estudio y que las cosas sin duda han mejorado sustancialmente pero no lo suficiente: sigue siendo un problema real al que a mi juicio no se le hace frente como debiera.
La importancia de tener presente con todo detalle la ejecución presupuestaria es evidente (de otro modo, solo se discute sobre el papel y no sobre realidades) pero señalaré algunas razones que lo justifican de modo particular.
Lo normal es que a lo largo del año se vayan realizando tal cúmulo de cambios en los presupuestos que lo finalmente ejecutado no suele tener mucho que ver con lo inicialmente presupuestado. En muchas ocasiones las modificaciones son imponderables, porque cambian las circunstancias, pero en otros se trata simplemente de decisiones discrecionales, por no decir que arbitrarias o incluso previamente adoptadas pero no reconocidas de forma explícita. En todo caso, estos cambios desvirtúan el sentido original de la política que teóricamente se deseaba hacer y que había sido aprobada. El presupuesto ejecutado tiene casi siempre muy poco que ver con el previsto.
Por otro lado, suele ser habitual que los organismos o destinatarios del gasto presupuestario presionen mucho a la hora de su elaboración para tratar de capturar la mayor parte posible de la tarta presupuestaria pero es muy común que al final del ejercicio no consigan gastar el presupuesto que se les asigna. Quienes hemos tenido experiencia en el uso de recursos públicos (o privados) sabemos bien que reclamar más presupuesto es fácil pero que gastarlo en su totalidad y bien es bastante difícil. Por esta razón, y para evitar que los reajustes que siempre se producen a lo largo del año mermen el presupuesto de cada organismo o unidad de gasto, es también corriente que cada uno de ellos se dedique a gastar el presupuesto “como sea”, con tal de que en ejercicios sucesivos no se vea reducido. Analizar la ejecución es fundamental para luego presupuestar bien y evitar el despilfarro.
Además, por mucho que sea el detalle de las partidas inicialmente presupuestadas, siempre será insuficiente a la hora de saber su destino real, su eficacia y conveniencia efectiva y el modo en que se han gastado. Es imprescindible entrar en detalles al final para saber dónde ha ido de verdad el dinero que es de todos.
Por último, es también evidente que la ingeniería que rodea a la gestión presupuestaria para esconder las diferencias entre lo presupuestado y lo ejecutado puede tener que ver en muchas ocasiones con la corrupción y las triquiñuelas de todo tipo que existan en relación con los recursos públicos. Y no debe ser casualidad que en los últimos años, cuando se ha disparado la corrupción y la deuda municipal que tanto ha beneficiado a los bancos (y a muchos de quienes la generaban), la ejecución presupuestaria se haya hecho más opaca o incluso manipulada (las trampas que viene haciendo el Ministerio de Hacienda para disimular el déficit público, y también muchos otros organismos, son buena prueba de ello).
Razones de este tipo llevan a pensar que la única forma posible de utilizar los recursos públicos con verdadera austeridad y racionalidad y de conseguir que se dediquen a lo que socialmente se considere más necesario es analizar lo que se hace realmente con ellos y no solo lo que se dice en el papel que se quiere hacer.
Es cierto que la ejecución de los presupuestos de todos los organismos públicos está sometida a controles, desde los internos a los externos que realizan, por ejemplo, las cámaras de cuentas del Estado o de las comunidades. Pero son a todas luces insuficientes. Una veces, porque el detalle con el que se presenta es muy escaso, de modo que apenas si se puede poner de relieve lo que hay realmente detrás de la gestión presupuestaria. Otras, porque quienes llevan a cabo el control están nombrados por los mismos partidos que realizan las modificaciones, mientras que el seguimiento efectivo y puntual de las cuentas ejecutadas suele ponerse completamente fuera del alcance de la oposición o de la ciudadanía. Y casi siempre, y esto es muy importante, porque apenas se deducen consecuencias relevantes del habitual desfase entre las cuentas previstas y las ejecutadas.
Cualquier persona que haya tenido experiencia en actividades relacionadas con la discusión presupuestaria sabe hasta qué punto es difícil, por no decir imposible, conocer con suficiente rigor y concreción cómo, dónde y por qué se gasta cada euro que se gestiona en la administración pública.
Por todo ello me parece fundamental que una de las primeras tareas de los nuevos ayuntamientos sea abordar este problema. Para poner en marcha cualquier otro proyecto será necesario disponer de los recursos con la mayor eficiencia y para ello es crucial seguir con todo detalle la ejecución de los disponibles. Y no basta con auditorías puntuales.
Si se está en el gobierno, hay que en marcha nuevos mecanismos de gestión presupuestaria bajo los principios de total concreción, de plena transparencia y control permanente de la ejecución. Para lo cual debe ser decisivo y una garantía esencial favorecer la mayor participación ciudadana posible, quizá, creando comisiones externas y bien preparadas de auditoría permanente así como sistemas de seguimiento on line de las cuentas. Y, cuando se esté en la oposición, reclamando con todas las fuerzas que definitivamente se ponga fin a la actual opacidad y a la gestión presupuestaria con brocha gorda.
No se trata de una tarea fácil porque los gobiernos usan esta el oscurantismo presupuestario como mecanismo de defensa, como saben muy bien, ya lo he dicho, quienes tienen experiencia a la hora de pedir transparencia al respecto. Pero hay que conseguirlo porque de ello depende el éxito de cualquier otro proyecto progresista y de transformación de nuestras ciudades.