Sistemas digitales y ordenación territorial

Representación de los usos futuros del suelo. SIG del Palm Beach County, Florida
En un futuro inmediato, uno de los instrumentos que debe incorporarse imperativamente a la tarea de la ordenación territorial y urbanística es el que traduzca las determinaciones previstas en la planificación territorial a una herramienta informática apropiada que pueda manejar bases de datos complejas. Ese papel lo representan ya los sistemas de información geográfica y, por ello, serán el camino para lograr una transformación radical de la administración pública del suelo mediante la implementación de departamentos de administración territorial plenamente informatizados.

Los sistemas de información geográfica (SIGs) constituyen un mecanismo decisivo para el análisis de los territorios ya que permiten la asignación de infinitas familias de determinaciones, datos y características al suelo, lo que facilita una multiplicidad de aproximaciones a la comprensión del espacio que nos rodea. Esos mecanismos informáticos para el tratamiento de datos territoriales, basados en cartografías temáticas son el fundamento de la actual explosión de la información geográfica orientada a su utilización por redes telemáticas comunes como Internet.En el caso de la ordenación urbanística y territorial esas características a incorporar a las herramientas digitales tendrían que ver, por un lado, con la asignación normativa de usos posibles -o, por el contrario, su prohibición expresa- junto a la definición de las actuaciones posibles en cada parcela; y, por otro, con la concreción de la forma adecuada de la disposición sobre el suelo y la limitación de la intensidad de los aprovechamientos en las edificaciones asociadas. Debido a ello, los SIGs pueden servir muy eficientemente para ejercer una administración continua y en tiempo real de las autorizaciones públicas de todas aquellas transformaciones que se producen en el territorio. Un corolario evidente es la necesidad de traducir el planeamiento territorial y urbanístico, aquellos documentos que establecen la definición explicita de los usos futuros del suelo, a este tipo de sistemas.Sin embargo, las dificultades que supone tanto el aprendizaje y manejo de herramientas complejas y delicadas, junto a la necesidad de una constante dedicación para la actualización de la información, como unos aparatos administrativos más proclives a mantener las inercias del pasado, están haciendo que la implantación de bases de datos y sistemas de información geográfica en la ordenación del territorio sea muy lenta. Hace ya más de diez años que se explicaron las bases metodológicas adecuadas para afrontar este asunto en un número monográfico de la revista Ciudad y Territorio (Nº 124 2000) y, sin embargo, el retraso actual en su implantación en las administraciones municipales españolas hace evidente este serio problema que existe para la superación de la actual burocratización del manejo público del suelo.Ordenación urbanística con definición de la forma urbana. Desarrollos urbanizables del PGO de Tegueste. Consultores de Planeamiento, Paisaje y Arquitectura, 2009Explicándolo de una manera simplificada, un sistema de información geográfico para la ordenación territorial se apoya en constituido esencialmente por dos grupos de componentes interrelacionados: una segmentación espacial dibujada de un territorio concreto, constituida por piezas gráficas independientes y no solapadas y una base de datos alfanumérica que establezca como mínimo las características diferenciales y exclusivas de cada pieza a partir de la definición de aquellas determinaciones imprescindibles. Entre ellas, las que se refieren a las condiciones de uso y aprovechamiento específico en cada punto de ese territorio. Para que pueda funcionar el sistema, una condición ineludible es que ambos grupos estén interrelacionados con la asignación de códigos de enlace que identifiquen las piezas con los grupos de datos o determinaciones específicas.Un elemento que es esencial para la construcción del sistema digital para la ordenación territorial, al cual da soporte la base de datos, es la división completa del territorio en superficies independientes, interpretadas cartográficamente y a las que se puedan asignar condiciones y datos diferenciados. Teniendo en cuenta las razones de la ordenación urbanística, que suelen estar ligadas a la gestión administrativa de las transformaciones del suelo, la fracción ideal o fragmento territorial a estos efectos, en principio debería ser la parcela o finca catastral. Debido a ello, un criterio en esta línea es el que basa el sistema en la identificación de la propiedad del suelo; es decir, en la utilización del parcelario catastral allí donde haya una descripción gráfica adecuada. Es más, para establecer un sistema de administración digital de este tipo, debería ser posible agrupar las distintas parcelas o tramos de las mismas que cumplan las mismas condiciones que se consideren relevantes a los efectos administrativos. Si bien el parcelario catastral podría ser el recurso más apropiado para fundamentar un sistema de información territorial no siempre es posible ya que es algo que desgraciadamente esta lejos de existir en la mayor parte del planeta Su ausencia en muchos casos, sus errores en la identificación exacta de las propiedades o su incompatibilidad con las propias bases cartográficas usadas para la descripción del suelo, que suelen presentar diferencias sustanciales de dibujo, hacen al catastro un soporte muy dudoso.No obstante, un segundo escalón posible es el que se refiere a la identificación de piezas de mayor entidad que puedan mantener en cada punto interior el mismo valor concreto de la determinación que se asocia. Es, por ejemplo, el caso de las manzanas en los suelos urbanos más consolidados; en los que las formas de edificación y sus alturas son similares y, por tanto, el aprovechamiento urbanístico asignado a todas las parcelas que la componen tienen necesariamente el mismo parámetro numérico.

Urbanización residencial en Bonita Springs, Florida. Boston Globe, 30/09/2010Una condición ineludible para la construcción del mosaico territorial que daría fundamento al sistema de información y administración territorial es que tiene que establecerse inequívocamente la segmentación del espacio en dos conjuntos de piezas independientes y no solapadas: Un primer grupo compuesto por aquellas que conforman el dominio público; por un lado, tanto en la esfera territorial (la costa, los bosques demaniales, dehesas comunales, vías territoriales, etc.), como en las propias áreas urbanizadas (parques, plazas, calles, etc.); un segundo grupo lo formarían las piezas que representan las superficies de propiedad privada (fincas agrarias, manzanas urbanas, etc.). A lo anterior se deben añadir los componentes que establezcan y definan la información asociada. Es decir, las características diferenciales de cada una de esas piezas identificadas y que podría referirse a superficie, usos aceptables, edificabilidad máxima asignada, entre otras muchas y múltiples cuestiones posibles. En los sistemas digitales para la administración territorial que se asocian a la ordenación urbanística y rústica, esos grupos de superficies pueden agruparse o segregarse en piezas de mayor o menor tamaño, dependiendo del tipo de determinación aplicable. Por ejemplo, una cuestión que se puede aceptar como parte esencial de la ordenación territorial es la determinación que asigna aprovechamiento a las distintas parcelas o aquella otra que establece los usos posibles y prohibidos (residencial, comercial, etc.). Es el caso también de la asignación de un carácter urbano, urbanizable o rústico a grandes piezas de terreno en un territorio concreto.
Segmentación del puzzle de la ordenación territorial establecida de acuerdo a su integración en un Sistema de Información Geográfica. PGO de San Juan de la Rambla. Consultores de Planeamiento, Paisaje y Arquitectura, 2010Pero pueden haber otro tipo de determinaciones de mayor nivel de complejidad y menor inteligibilidad, como las que se refieren a las formas de gestión que deben aplicarse para lograr un mayor nivel de urbanización del espacio público o aquellas otras que se requieren para lograr de una manera gratuita los suelos destinados a servicios y equipamientos colectivos sin necesidad de tener que recurrir a la compra o expropiación. Es lo que algunos han definido como determinaciones para la gestión y ejecución urbanística y que deben contener necesariamente un importante número de condiciones legales que requieren de un tratamiento informático complejo.Otra posibilidad consistiría en establecer las superficies mínimas que responden a criterios homogéneos de división espacial. Por ejemplo, se puede dividir un territorio específico considerando su uso asignado tradicionalmente o aquel otro derivado del establecimiento de condiciones legales específicas. Así podríamos segmentar una comarca en piezas de suelo, eriales, forestales, agrarias y urbanizadas junto con las superficies dedicadas a las redes viarias públicas que les dan accesibilidad. En cada punto del territorio el sistema tendría un valor concreto y excluyente al cual le podríamos asignar también unas condiciones de aprovechamiento concretas y que regirían la autorización de unos usos y actividades y también la exclusión de otros. La segmentación del puzzle espacial de las áreas urbanizadas y de aquellas otras que van a incorporarse a la urbanización, de acuerdo al planeamiento que se proyecta tienen una importancia decisiva para orientar eficientemente el tráfico inmobiliario, asegurando el máximo beneficio colectivo y las garantías adecuadas para los particulares. Por ello, la calidad y precisión de su definición gráfica es fundamental para facilitar una buena administración pública del espacio ligado a los procesos de urbanización y transformación en las ciudades. 
Ordenación general de las superficies de un municipio de la isla de Tenerife. PGO de San Juan de la Rambla. Consultores de Planeamiento, Paisaje y Arquitectura, 2010De todo lo anterior, se colige que en la práctica urbanística hay varias familias de determinaciones espaciales que se pueden asociar a la aplicación de los instrumentos de ordenación. Unas tienen que ver con cuestiones de índole general que afectan a la totalidad del territorio y otras que concretan las condiciones normativas aplicables para cada pieza de suelo. Entre las de rango general cabría establecer las que se refieren a los usos globales y la clasificación y categorización del suelo asignadas a grandes superficies del territorio que se ordena. Por ejemplo la segmentación en suelos de carácter ambiental, paisajístico, agrario, urbano, costero, etc. El otro grupo que podríamos adjetivar como de ordenación pormenorizada se refieren a cuestiones que afectan tanto a la regulación de la parcela en su definición y a la disposición de los posibles edificios en planta, como a la que afecta al establecimiento de la volumetría potencial en cada caso, junto a la regulación específica de los usos que es posible autorizar en cada parcela o solar. También, es viable establecer determinaciones en el sistema de ordenación y administración territorial que permitan avanzar en la definición de las formas de gestión del suelo para que se pueda realizar la urbanización y la entrega de parcelas dotacionales y las calles urbanizadas a la colectividad de una manera adecuada.Lo importante para la constitución de un sistema de información territorial útil es que sirva para la consulta rápida de las condiciones que el instrumento urbanístico y territorial establece para cada punto de terreno que se gobierna. Las administraciones públicas, y la sociedad en general, necesitan de formas de ordenación del suelo ágiles y actualizadas, que puedan hacer un uso eficiente de las capacidades informáticas existentes en nuestros días. Unas herramientas de consulta eficaces para poder dirimir lo más conveniente en cada caso con celeridad y transparencia. Mosaico de la ordenación pormenorizada del conjunto histórico de San Juan. PGO de San Juan de la Rambla. Consultores de Planeamiento, Paisaje y Arquitectura, 2010Por ello, los instrumentos de ordenación territorial deberían enfocarse para que puedan cumplir esta premisa desde hoy mismo, hacia sistemas de administración digital, aportando desde su formulación las herramientas que permitan su consulta instantánea y la verificación de las condiciones establecidas en cualquier fase de los procedimientos administrativos asociados a la autorización de usos y aprovechamientos sobre el suelo. Es más, lo primordial es que cualquier ciudadano pueda ser capaz de acceder, en condiciones sencillas y en cualquier momento, a las determinaciones urbanísticas e interpretar esas condiciones que establece el ordenamiento vigente. Es decir hacer disponibles los datos sobre un terreno concreto para que una persona que no sea especialista esté habilitada, sin necesidad de intérpretes o intermediarios, para saber que se puede hacer allí, de calcular con una precisión aproximada la superficie edificable asignada y que, en definitiva, pueda obtener con facilidad los datos y parámetros urbanísticos que establecen el valor de un inmueble concreto. La disposición de esas herramientas a disposición pública en la red de redes, Internet es el corolario necesario a este objetivo y con ello, se lograría la mayor transparencia pública que evite las arbitrariedades a las que tanto se acostumbra desde la esfera pública.