A lo largo de los 200 años de Historia latinoamericana de independencia formal, hemos presenciado un conflicto entre dos modelos: uno enraizado en lo nacional y popular y otro de inserción mundial dependiente, proyecto conducido a beneficio de las élites locales dominantes. Esos dos modelos se han alternado sin una prevalencia clara a lo largo de nuestra independencia, sin que pueda afianzarse desde 1930 ningún modelo de desarrollo sustentable e inclusivo.
Cada vez que los Gobiernos populares han intentado consolidar un proyecto autónomo, diferentes circunstancias internacionales, la oposición de los bloques dominantes vía golpes tradicionales o blandos y las limitaciones y errores propios han impedido la construcción de una patria autónoma y pujante. Y en la trágica alternancia de experiencias populares truncas y proyectos oligárquicos inviables siempre está presente la restricción externa. Si bien los Gobiernos populares del siglo XXI no terminaron en crisis económicas profundas, la renovada restricción externa provocó el regreso de la vieja nueva derecha por vías electorales o pseudolegales.
El crecimiento hacia fuera
Tras el modelo agroexportador vigente desde 1880 a 1930 y la crisis mundial posterior, diversos Gobiernos tuvieron que sustituir las importaciones y fortalecer el Estado. El deterioro de los términos de intercambio mostró los límites del proyecto agroexportador para generar un excedente que permitiera sostener el crecimiento económico y evitar las crisis.
Los modelos sustitutivos entre 1930 y 1975 tuvieron varias fases. El primero fue conducido por fuerzas conservadoras y tuvo que impulsar políticas estatales intervencionistas y sustitutivas de las importaciones para afrontar la crisis. Una segunda fase fue de profundización de dicho proceso, canalizado por Gobiernos populares. El peronismo argentino, el varguismo brasileño y el cardenismo del Partido Revolucionario Institucional mexicano serían, con ciertas diferencias, experiencias en las que el Estado dirigió un proceso de industrialización captando las rentas del sector primario, controlando el comercio exterior e impulsando nacionalizaciones de empresas y un mercado interno con una urbanización creciente de trabajadores con mayores derechos e ingresos, un empresariado nacional emergente y un círculo virtuoso de ampliación del consumo e inversión que permitió un crecimiento sostenido.
A principios de los años 50, la expansión del consumo popular impulsó importaciones más allá de los avances del proceso sustitutivo que requería la expansión del mercado interno. En un contexto de caída de los precios de exportación, los Gobiernos populares debieron hacer un ajuste externo para evitar la caída en reservas. Para finales de la década, los modelos desarrollistas accedieron a los Gobiernos regionales. Si bien se mantuvieron cierta intervención pública y el modelo sustitutivo —a pesar de los deseos de retorno de las élites tradicionales—, el modelo de desarrollo se transnacionalizó con un perfil más exportador y menos ligado al mercado interno: se promovió la radicación de empresas transnacionales y se frenó el proceso de redistribución progresiva de la riqueza.
Esta variante del modelo sustitutivo no pudo consolidarse por la inestabilidad intrínseca de dos fuerzas en pugna: los sectores tradicionales oligárquicos, apoyados en las Fuerzas Armadas, que pretendían la vuelta del modelo primario exportador, y las fuerzas populares, que defendían sus conquistas. Los golpes de 1962 en Argentina y 1964 en Brasil terminaron la fase civil del neodesarrollismo.
La cuarta etapa ocurre a fines de los 60 y hasta mediados de los años 70 entre golpes militares nacionalistas revolucionarios en Perú y Bolivia y procesos electorales que impulsaron el regreso del peronismo y el triunfo de Unidad Popular en Chile. Así como el consenso keynesiano fue fuente de inspiración de los procesos populares y desarrollistas que impulsaron el pensamiento cepalino, el contexto mundial independentista y revolucionario, el Mayo francés y Vietnam impulsaron procesos que pretendían cambios más profundos. La teoría de la dependencia se hizo carne en las experiencias democráticas del Gobierno de Allende y la experiencia peronista de 1973, además de los procesos nacionalistas revolucionarios del velazquismo en Perú y Ecuador.
Fuente: Diario sobre diarios
Se profundizaron las nacionalizaciones de los recursos y la reforma agraria, había mayores controles en el sector externo y se impulsaron medidas sociales para alcanzar una distribución más justa de la riqueza. La debacle petrolera de 1973 generó una crisis externa e inflacionaria que alimentó las prácticas destituyentes estimuladas por la CIA y se sucedieron golpes en el Cono Sur, Perú y Ecuador.
Para ampliar: “El peronismo, una ideología atemporal”, Juana Lo Duca en El Orden Mundial, 2017
En 1976 se consolidan en la región golpes militares que inician una etapa que intenta clausurar el modelo sustitutivo dirigido por el Estado. No se trataba de volver a políticas económicas ortodoxas, sino de implementar reformas económicas neoliberales que, abrevando en el neoconservadurismo de Reagan y Thatcher, pretendían reconfigurar el aparato productivo y las relaciones sociales en América Latina. El trasfondo de la irrupción neoliberal es el fin de las restricciones a los movimientos internacionales de capitales que predominó desde 1930 hasta el colapso de Bretton Woods en 1973. Comenzaba una fase de fuerte predominio del capital financiero mundial.
En nuestros países, el sector industrial nacional pierde peso ante la alianza de los sectores tradicionales del agro y la energía, que se financierizan como una parte de los sectores industriales concentrados que se desentienden del desarrollo del mercado interno. Si bien el proceso en Argentina comenzó con un ajuste clásico, la centralidad es el impulso de una profunda apertura comercial y financiera: bajada de los aranceles, eliminación de restricciones arancelarias y pararancelarias y la aprobación de acuerdos comerciales de libre comercio.
Se impulsa una apertura financiera liberal eliminando todas las restricciones a los movimientos especulativos de capitales, tanto de ingreso como de salida, lo que permite un ciclo de endeudamiento propulsado por los profundos desequilibrios fiscales y externos que conlleva el modelo. El ingreso masivo de capitales del exterior que aprovechan las altas tasas de interés en moneda local genera una apreciación de la moneda nacional y un aumento en el déficit de cuenta corriente por el estímulo a las importaciones que provocan la apertura y el dólar subvaluado.
La fuerte subida de la tasa de interés en los Estados Unidos provocó un gran desequilibrio en las cuentas públicas de los países endeudados y generó la suspensión de pagos. En los 80 no fue posible en América Latina reimpulsar un proceso de desarrollo nacional por el elevado peso del endeudamiento en las cuentas públicas y a principios de los 90 comienza una nueva fase de endeudamiento: la segunda fase neoliberal —y tercera experiencia de un modelo de crecimiento hacia fuera—. A diferencia de los años 70, no son los bancos, sino un conjunto de inversores institucionales, los que invierten en bonos públicos o privados de la región. Las privatizaciones impulsaron en la región un mayor endeudamiento externo y la desnacionalización de la economía.
La segunda fase del modelo neoliberal tuvo en Argentina y México dos fases: una de crecimiento entre 1991 y 1994, ligada a un fuerte endeudamiento —pero con desarticulación productiva y un aumento de la desigualdad—, y una posterior de crisis. Como señalamos en 2002 en un documento para el plan Fénix junto a Benjamín Hopenhayn:
En la década de los noventa el fuerte crecimiento de la deuda pública interna y externa llevó a la destrucción de gran parte de la industria nacional, a niveles desmesurados de desempleo y pobreza, a la creciente limitación de la capacidad financiera del Estado, a sucesivas crisis y ataques especulativos. La nación fue llevada a una virtual quiebra, que desembocó en el default [suspensión de pagos].
La restauración popular: el kirchnerismo
Con la implosión del neoliberalismo se sucedieron en América del Sur Gobiernos que intentaron revertir el neoliberalismo y sentar las bases para un desarrollo nacional autónomo. Con sus idiosincrasias y un desigual grado de avance, la Argentina del kirchnerismo, el Brasil del Partido de los Trabajadores y otras experiencias en la región marcaron un profundo quiebre, pero culminaron en 2015-2016. Solo Bolivia luce aún como el modelo popular más avanzado y consolidado.
La experiencia kirchnerista tuvo logros muy importantes que posibilitaron el decenio de crecimiento más alto —con un promedio del 6,7% anual— comparado con el siglo anterior. Ello se obtuvo a partir de la recuperación de la solvencia, la soberanía y la dignidad nacional; una drástica reducción del desempleo y el saldo positivo de los salarios reales y las jubilaciones redujeron sensiblemente la pobreza y la indigencia. El desendeudamiento —que pasó del 140% al 40% del PIB— y la salida del Fondo Monetario Internacional fueron logros esenciales junto al rechazo al Área de Libre Comercio de las Américas y la generación de Unasur, además de la recuperación de los fondos previsionales, YPF y Aerolíneas Argentinas y las reformas financieras del Banco Central y la nueva ley de mercado de capitales.
Para ampliar: Patria o dólar, Alejandro Vanoli, 2017
La magnitud de esos logros es significativa, más allá de las insuficiencias y limitaciones, debidas a la pesada herencia de la dictadura, que consagró una conciencia colectiva debilitada, un Estado destruido, gran parte de una generación arrasada y el fuerte debilitamiento del empresariado nacional, además de una deuda impagable y la dolarización del país, entre otros serios retrocesos —macroeconómicos y sociales—, profundizados en los años 90, que hicieron eclosión en 2001.
Faltó una mejor planificación en el uso de divisas en los primeros años para evitar los cuellos de botella de ese karma nacional: la recurrente aparición de la restricción externa —un desafío mayor cuando se sostiene una política de ampliación del consumo—, la demanda agregada y el desendeudamiento en un marco de crisis mundial y un bloqueo financiero destituyente. Hubiesen ayudado, sin duda, una recuperación más temprana de YPF y medidas que aliviaran el déficit energético que condujo a una reducción del superávit externo, agravada con la crisis mundial de 2008 y el bloqueo neocolonial del juez Griesa. Si bien hubo avances en la sustitución de las importaciones, completar el proceso no era fácil en un mundo donde las transnacionales son presionadas en sus países de origen para renacionalizar su producción.
También se debió haber reducido la velocidad del desendeudamiento para tener mayor poder con que enfrentar todos los procesos destituyentes y haber limitado la salida de capitales de los grupos económicos en el primer mandato de Cristina Kirchner para evitar las restricciones que hubo que imponer con más apremio y profundidad a partir de 2011, que en muchos casos son imprescindibles en un país en desarrollo y un mundo en crisis, pero que obligaron a adoptar modalidades que tuvieron costos económicos y políticos.
Fuente: Cartografía EOM
No puede desligarse lo ocurrido en Argentina del golpe parlamentario a Dilma, la destitución de Lugo o los fracasados intentos golpistas sobre Correa y Morales: reflejan una tendencia regional regresiva producto de maniobras destituyentes, el efecto de la crisis mundial, las limitaciones de nuestros propios procesos progresistas y el insuficiente cambio cultural de nuestras sociedades. De la primera década del siglo con los Kirchner, Lula y Chávez a la era de Macri y Temer hay un retroceso muy fuerte. ¿Una interrupción de corto plazo? ¿Una regresión larga? En el apogeo de los Gobiernos nacionales y populares, la región no pudo avanzar en una mayor integración productiva, comercial y financiera.
El Gobierno de Macri, tercer modelo neoliberal
Todas las medidas adoptadas por Macri desde diciembre de 2015 benefician objetivamente a los sectores financieros y rentísticos y al capital concentrado del agro, energía y minería. La eliminación de los controles a los capitales especulativos, la fuerte devaluación, la bajada en las retenciones a la soja y la apertura comercial provocaron una fuerte caída del PIB en 2016, una duplicación de la inflación y un fuerte aumento del déficit fiscal y comercial que se financia con endeudamiento.
La actual dinámica de altas tasas de interés con tipos de cambio que se retrasan favorece una especulación financiera que promueve el endeudamiento; en dos años Argentina se endeudó en más de cien mil millones de dólares. No lo hizo para producir más, sino para pagar a los buitres financieros y generar una valorización que destruye la economía real de los argentinos. El aumento del déficit fiscal se espiraliza y promueve más endeudamiento, pero, paralelamente, se percibe una creciente dolarización y fuga de capitales.
Argentina a la cabeza en colocación de deuda. Fuente: Ambito.com
El Gobierno macrista suponía que podía crecer con inversiones extranjeras y un salto en las exportaciones generado por la devaluación y menores retenciones en un “clima favorable a los negocios”, que incluía priorizar a los buitres y bajar los salarios reales. Hubo errores crasos de cálculo; las inversiones no vinieron. Las exportaciones, salvo las de unos pocos productos primarios, no crecieron. Argentina tiene un déficit externo de 4,5% del PIB, el más alto desde 1994. El modelo cierra temporalmente con un fuerte endeudamiento. ¿Hasta cuándo?
Uno de los factores de empuje de los movimientos de capital es la tasa de interés en los países centrales; existen incentivos para una valorización financiera temporal en la periferia en las fases de tasas bajas. No obstante, cuando los países centrales se ven obligados a subir la tasa de interés, no es posible para los países en desarrollo retener esos capitales. Este fenómeno, conocido como paradas repentinas, refleja la temeridad e imposibilidad virtual de depender indefinidamente de la entrada de capital especulativo; así, los países endeudados no pueden refinanciar parte de su deuda por los frenazos que se producen en el ciclo de capitales internacionales y se ven expuestos a una crisis.
Para ampliar: “Mauricio Macri, presidente de una Argentina dividida”, David Hernández en El Orden Mundial, 2017
Por otro lado, la llegada de Trump a la presidencia de los Estados Unidos entierra cualquier pretensión del Gobierno argentino de celebrar acuerdos comerciales, promover inversiones con dicho país y endeudarse a tasas bajas de forma prolongada. La reforma tributaria en EE. UU. generará un incremento del déficit fiscal —como ocurrió en las Administraciones de Reagan y Bush—, que provocará un mayor endeudamiento y subidas en la tasa de interés.
Esta combinación profundizará el complejo contexto que afronta nuestra región, tanto por el lado comercial como por el financiero; mayores tasas de interés redundarán en una apreciación mundial del dólar y un mayor flujo de capitales a los Estados Unidos. La apreciación del dólar siempre provoca una caída en los precios de los productos básicos que exporta América Latina, lo que afectará aún más al balance comercial de la región y generará riesgos de exilios bancarios y cambiarios, además de una fuerte recesión, como en los dos neoliberalismos de los años 70 y 90.
La idea de un país abierto a las importaciones y solo basado en una especialización primaria exportadora es inviable en el medio plazo; genera desempleo, exclusión y una vulnerabilidad estructural del sector externo que se traduce en una alta dependencia de la evolución del comercio mundial y los precios de las mercancías que producimos. Asimismo, es menos viable en el nuevo contexto mundial de desglobalización y proteccionismo. Esto puede acelerar la crisis del tercer Gobierno neoliberal, dinámica que terminará siendo más rápida o más lenta dependiendo de la velocidad del ajuste en los países desarrollados.
Cómo evitar la alternancia de los dos modelos en pugna
Un crecimiento que no completó el proceso sustitutivo y un desarrollo ligado tanto al mercado interno como a exportaciones con más valor agregado generaron restricciones y un alto déficit en los Gobiernos populares del siglo XX. Los Gobiernos conservadores y desarrollistas, que promovieron un ajuste y devaluaciones, tampoco lograron generar un desarrollo viable. El neoliberalismo pretendió salvar la brecha externa con endeudamiento y eso devino siempre en crisis. Los Gobiernos populares del siglo siguiente conciliaron el estímulo a la demanda con políticas de equilibrio fiscal y externo y promovieron el desendeudamiento, pero la crisis mundial, así como la insuficiencia y contradicciones del proceso, reintrodujeron la restricción externa.
Un proceso conducido por sectores trasnacionales implica un déficit estructural externo. Se importa más producción y hay una mayor transferencia de utilidades y dividendos y una salida continua de capitales que genera un saldo estructural deficitario, una dinámica solo sostenible con aún más endeudamiento. Por otra parte, un modelo de desarrollo más autónomo no garantiza necesariamente un equilibrio externo; es necesario que el Estado genere reglas e incentivos para nacionalizar lo máximo posible los procesos productivos y que vaya acompañado de una movilización del ahorro nacional, incluido un mayor uso de la moneda local mediante una transformación del sistema financiero para costear inversiones productivas y evitar el endeudamiento externo y las filtraciones del excedente al exterior.
Una nación viable en esta etapa de globalización debe tener escala regional y requiere el concurso de un Estado fuerte que formule una estrategia de desarrollo de medio y largo plazo y ejecute políticas consistentes. Si bien el sector externo ha sido el talón de Aquiles de los procesos de desarrollo nacional, la recurrente restricción externa es siempre el campo de batalla de distintos sectores sociales que pujan por el modelo de nación. Tener bajo control el sector externo es crucial para una estrategia viable. Ello implica no solo una política cambiaria al servicio del desarrollo; requiere además poder consolidar un modelo productivo nacional con un mercado interno fuerte, un avance en las políticas sustitutivas y la generación de cadenas productivas de valor regional que permitan conciliar eficiencia y un uso racional de divisas con competitividad internacional para ampliar y diversificar la exportación.
Estas son, en síntesis, algunas de las bases para superar virtuosamente los límites de las experiencias populares anteriores y revertir definitivamente las falencias que nos han sumergido en modelos antinacionales y antipopulares, que siempre nos hundieron en el abismo.
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