La guerra comercial entre Estados Unidos y China ha dado mucho de qué hablar en 2019. Al margen de la morbosidad que pueda generar el propio concepto y sus protagonistas actuales, Donald Trump y Xi Jinping, la realidad es que existe una larga lista de episodios que presentan motivaciones, características y consecuencias similares. Mención aparte merecen los últimos movimientos de Pekín devaluando su moneda, que hacen pensar en una potencial guerra de divisas. Si bien no siempre es así, no conviene olvidar que, en ocasiones, ambos tipos de conflictos trascienden lo económico y presentan un fuerte trasfondo político.
En este contexto, la definición de los conceptos guerra comercial y guerra de divisas, que pueden parecer un tanto confusos, resulta esclarecedora para la comprensión de la actualidad internacional. Si bien son varios los factores que afectan al actual clima de incertidumbre económica, la rivalidad entre China y Estados Unidos constituye la piedra angular de esta tendencia. Pero ¿en qué consiste realmente una guerra comercial? ¿Y una guerra de divisas? Y, lo más importante, ¿cómo afecta al conjunto de la economía internacional?
Trasfondo político del conflicto comercial
La posición económica de un país en un contexto internacional globalizado se ha convertido en el brazo más importante de su política exterior. Frente a la doctrina liberal que ha sustentado el desarrollo del capitalismo occidental durante el último siglo, en la actualidad el proteccionismo protagoniza conflictos en la sociedad internacional. La explicación de estos brotes proteccionistas se encuentra en el auge de partidos políticos o líderes que han roto con la política mainstream —como Donald Trump en Estados Unidos— o que con su fortalecimiento han conseguido romper el escenario político tradicional —como ha ocurrido con UKIP en Reino Unido—.
Para ampliar: “Trump, Brexit, proteccionismo… los límites de la globalización dan a luz una nueva era”, Vicente Nieves en El Economista, 2018
Los protagonistas de la última guerra comercial son China y Estados Unidos, pero no son los únicos que se han visto envueltos en este tipo de conflictos: Canadá, Japón o la Unión Europea también han sido partícipes de episodios similares en las últimas décadas. En cualquier caso, los motivos que llevan a un enfrentamiento de esta naturaleza son variados pero suelen tener como trasfondo un condicionante político. El conflicto comienza obstaculizando la entrada de determinados productos o servicios de terceros países. Estas barreras incluyen desde la imposición de aranceles hasta la prohibición de estos productos. El resultado es una escalada de restricciones que se retroalimenta: un actor comienza implantando este tipo de medidas, el actor perjudicado las replica y el primero extiende las restricciones a otros productos o servicios.
La imposición de aranceles puede aplicarse a un grupo de Estados o limitarse a uno en particular. El principal objetivo económico de la medida es proteger a la industria nacional al imponer un sobrecoste al producto extranjero. De esta forma, si el exportador extranjero revierte este encarecimiento en el precio de su producto, el producto nacional resulta más barato para el consumidor. El exportador también puede reducir su margen de beneficio para intentar mantener su nivel de ventas, lo que reduciría el atractivo del mercado. Otro tipo de medidas, más sutiles y en ocasiones difíciles de demostrar, consisten en la creación de barreras no arancelarias —que pueden consistir en incrementar los requisitos técnicos o de calidad exigidos para la importación de productos—, cuotas a la importación y otras normas.
El último paso es la prohibición del producto para su importación de tal manera que no pueda comercializarse en el país. Pero la rivalidad no termina aquí, puesto que generalmente no tiene que ver con el producto en sí, sino que subyace una motivación política. El veto de Estados Unidos a Huawei, causado por cuestiones de seguridad nacional por el supuesto espionaje de la empresa a favor del Gobierno de China, es un claro ejemplo. Al margen de las razones que esgrime Estados Unidos para esta actuación, el acontecimiento forma parte de una escalada mucho mayor.
En cualquier caso, la implementación de estas medidas restrictivas del comercio perjudican, en última instancia, a los consumidores. La reducción de la diversidad de oferta en el mercado, la repercusión de los sobrecostes arancelarios o incluso la escasez de productos son algunas de las consecuencias potenciales.
Si bien el listado de guerras económicas, ya sean comerciales o de divisas, comenzó con la expansión del liberalismo como doctrina económica en el siglo XIX, los casos más representativos han tenido lugar durante las últimas décadas en el marco de la globalización. Y, como no podría ser de otra manera, algunos episodios han dejado más huella que otros debido a la posición internacional de las partes que los protagonizaron.
Para ampliar: “Huawei y la geopolítica del 5G”, Andrea G. Rodríguez en El Orden Mundial, 2019
Dos siglos de guerras comerciales
La presión proteccionista ha experimentado diferentes periodos de auge y declive desde principios del siglo XIX, sobre todo al amparo de conflictos armados, del colonialismo y de crisis económicas. En la medida en que avanzaba el proceso de globalización, la creciente interdependencia aumentó también las consecuencias de las guerras comerciales sobre el conjunto de la sociedad internacional. Fue en los albores de la Gran Depresión (1929) cuando asistimos al primer caso relevante de guerra comercial en el siglo XX.
Un año después del estallido de aquella crisis, la Administración de Herbert Hoover aprobó la Ley Smoot-Hawley (1930), una política proteccionista que impuso un amplio sistema de aranceles para productos importados con el objetivo de relanzar la economía de Estados Unidos. Los impuestos afectaron sobre todo a los países europeos, que respondieron con reciprocidad e impusieron aranceles a productos estadounidenses. El resultado fue un efecto rebote que golpeó a una economía ya debilitada. A partir de 1934, ya con Franklin D. Roosevelt como presidente de Estados Unidos, las medidas de Hoover se revirtieron.
No obstante, no fue hasta la Conferencia de Bretton Woods (1944) cuando se fraguó el primer intento de mecanismo de resolución de disputas comerciales. Tres años después, en 1947, el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) estableció un sistema de normas para la regulación del comercio internacional que se materializó en “rondas” de reuniones celebradas hasta 1995. Aunque a pesar del GATT, en 1963, tres décadas después de la Ley Smoot-Hawley, fueron Alemania y Francia quienes establecieron aranceles a los pollos criados en Estados Unidos. Una vez más, la parte perjudicada por las medidas restrictivas iniciales respondió con una batería de aranceles a otros productos.
En los años ochenta Estados Unidos se vio envuelto en nuevas disputas comerciales, primero con Japón en 1981, en relación con el mercado automovilístico y después con Canadá en 1982, debido a intereses madereros. De hecho, esta rivalidad ha experimentado rebrotes durante las últimas décadas. Posteriormente, Washington también impuso aranceles a productos elaborados con pasta procedentes de Europa en 1985. El fondo de la cuestión tuvo más que ver con el mercado de cítricos que con la pasta en sí. Una vez más, la respuesta de los países europeos fue equivalente.
La conocida como guerra del Plátano (1993) cerró la larga lista de conflictos comerciales del siglo pasado, pero su eco sigue resonando en la actualidad. Comenzó con la imposición por parte de la Unión Europea de aranceles a plátanos procedentes de América Latina, lo que favoreció las importaciones de países africanos, pues estaban libres de aranceles. La medida no perjudicaba directamente a Estados Unidos, pero la mayoría de las empresas afectadas eran de propiedad estadounidense. Entonces, Estados Unidos y varios países de América Latina denunciaron la política de la Unión Europea ante la Organización Mundial de Comercio (OMC).
La OMC es la organización heredera del GATT. Compuesta en la actualidad por 164 países, fue fundada en 1995 con el objetivo de establecer un mecanismo multilateral de solución de diferencias comerciales. El procedimiento incluye una etapa de consultas y de mediación y la creación de un grupo especial de expertos que elabora un informe sobre la situación. Posteriormente existe la posibilidad de apelación, lo que alargaría el proceso hasta el dictamen definitivo. Si alguna de las partes no cumple con la resolución, la OMC puede autorizar a los Estados a imponer sanciones como medidas de retorsión temporales para alentar al cumplimiento de la decisión de la OMC.
La organización multilateral admitió la imposición de sanciones a la Unión Europea por parte de Estados Unidos en el contexto de la Guerra del Plátano. Estas sanciones se tradujeron en aranceles a determinados productos y no fue hasta 2012 cuando, tras una década de distensión, los afectados ratificaron un acuerdo, firmado tres años antes, que fijó 2020 como año límite para la reducción de los aranceles al plátano.
El nuevo milenio se estrenó en Estados Unidos con la Enmienda Byrd como primer conflicto comercial. La medida, que estuvo vigente entre los años 2000 y 2007, tenía como objetivo sancionar a las empresas extranjeras que incurrieran en dumping, vender un producto por debajo de su precio de mercado para perjudicar a la competencia . Varios países de todo el mundo elevaron la cuestión a la OMC porque, en la práctica, la enmienda concedía los fondos recaudados por las sanciones a las empresas estadounidenses que lo habían denunciado. En paralelo a la espera para la resolución de la OMC, los países afectados implementaron aranceles contra Estados Unidos.
En 2002 ocurrió el primer capítulo del conflicto por el acero, protagonista de la actual guerra comercial entre China y Estados Unidos. La carrera por la siderurgia estadounidense comenzó con el presidente George W. Bush, quien impuso unos aranceles de entre un 15 y un 30% a determinados productos importados a Estados Unidos. El efecto rebote en sectores dependientes del acero fue si cabe mayor que los beneficios esperados, por lo que los resultados de la política no fueron satisfactorios.
Otro de los conflictos que tuvo lugar en la década pasada fue resultado de los aranceles a neumáticos impuestos a China por el presidente Barack Obama en 2009. La respuesta china afectó principalmente a las importaciones de pollo, sector que también se vio perjudicado en Estados Unidos como resultado de medidas similares tomadas por la Unión Europea, aunque de esta parte estuvieron motivadas por la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos.
Si bien estos conflictos han sido los casos más representativos de guerras comerciales en el último siglo, la lista es más amplia. En 1932, cuando la Ley Smoot-Hawley aún seguía vigente en Estados Unidos, Reino Unido impuso fuertes aranceles sobre los productos agrícolas de Irlanda, cuya economía dependía en gran medida del comercio con Gran Bretaña. Este mismo 2019, Corea del Sur y Japón también han protagonizado un conflicto comercial motivado por la reclamación por parte de Seúl de indemnizaciones debido a la ocupación japonesa de la península durante parte del siglo XX.
Para ampliar: “La otra guerra comercial entre Corea del Sur y Japón”, Teresa Rodríguez en El Orden Mundial, 2019
Guerras de divisas
La guerra de divisas no tiene que ver con restricciones directas al comercio entre países, sino que consiste en la implementación de medidas que afecten al valor de la moneda. Es una política que abarca diferentes actuaciones, desde variaciones en el tipo de interés hasta restricciones a los flujos de capital e, incluso, impresión de dinero físico con el objetivo de devaluar la moneda.
Las consecuencias inmediatas de una devaluación de la moneda favorecen las exportaciones del país en cuestión, ya que sus productos resultan más baratos en el exterior. Este incremento de las exportaciones puede estimular la economía local en un primer momento y generar empleo pero, a largo plazo, la interdependencia de la sociedad internacional tiende a generar un efecto rebote en la medida en que otros países adopten políticas similares para reconducir la situación. Como resultado, la economía global se ve afectada por una guerra de divisas que amenaza la estabilidad económica y genera incertidumbre.
Durante la Gran Depresión algunos países optaron por devaluar su moneda. Al hacerlo renunciaron al patrón oro, que regía como medida en la economía internacional. La medida entonces supuso una bocanada de oxígeno para estas economías y fueron las que se mantuvieron en el patrón oro las que sortearon la crisis en peores condiciones. Para evitar que esta disparidad lastrara al conjunto, en 1936, Estados Unidos, Francia y Reino Unido acordaron no devaluar unilateralmente su moneda, y algunos de los países que aún permanecían en el patrón oro se unieron al acuerdo. No obstante, no fue hasta la Conferencia de Bretton Woods cuando se estableció un nuevo sistema que tomó como referencia el valor del dólar estadounidense ligado al patrón oro, un sistema que quebró en 1971 bajo la presidencia de Richard Nixon; desde entonces el dólar fluctúa libremente.
En las últimas décadas ha habido varios casos en los que se han producido tentativas de guerra de divisas. En 2010 Japón devaluó unilateralmente el yen, lo que generó un efecto cascada que llevó a varios países a tomar medidas equivalentes con el objetivo de estabilizar su moneda y salvaguardar sus exportaciones. El efecto de esta política no duró mucho. Desde entonces, las aguas no se han calmado y se han sucedido varias tentativas encaminadas a devaluar el yen.
El caso más reciente se encuentra en pleno desarrollo. La guerra comercial entre China y Estados Unidos ha incrementado el riesgo de una guerra de divisas, tal y como se desprende de la devaluación del yuan a mínimos históricos desde 2008. Washington acusa a Pekín de intentar fomentar las exportaciones chinas que se han visto perjudicadas por los aranceles estadounidenses. En esta ocasión las consecuencias de la guerra comercial se retroalimentan con los efectos de la guerra comercial, por lo que su desenlace podría suponer un punto y aparte en el actual equilibrio económico internacional.
Para ampliar: “Guerra de divisas: entre la política interna y la cooperación internacional”, Federico Steinberg en Real Instituto Elcano, 2010
¿Un episodio más?
La historia de guerras económicas lleva varias décadas produciendo conflicto tras conflicto, con Estados Unidos y la Unión Europea participando en los conflictos comerciales más relevantes. En algunas ocasiones han tomado la iniciativa, mientras que en otras han respondido y han retroalimentado el círculo vicioso. Y si ayer China era demandada ante la OMC por prácticas comerciales consideradas abusivas, hoy es quien acude a la OMC contra los aranceles impuestos por Estados Unidos. Después viene la devaluación del yuan y la historia aún tiene largo recorrido.
La interdependencia del sistema económico internacional hace muy difícil determinar quiénes son los beneficiados y quiénes los perjudicados en una guerra comercial o en una guerra de divisas. La euforia inicial viene acompañada de réplicas que tienen como objetivo neutralizar los efectos de las primeras medidas. No obstante, su efecto termina por trascender a las partes directamente implicadas y se deja sentir en el conjunto de la economía global.
La firma del GATT y la posterior creación de la OMC tuvieron como objetivo la resolución ordenada de conflictos comerciales a partir de unas normas de juego consensuadas precisamente por los que luego han sido los protagonistas de las principales guerras económicas de las últimas décadas. Se demuestra así que son los Estados tienen la última palabra y, si bien la OMC pone a su disposición un marco para la discusión, los contactos bilaterales entre las partes implicadas son los que verdaderamente acercan la resolución del conflicto.
Ante una realidad que supera los mecanismos multilaterales vigentes para la resolución de diferencias, tan solo un compromiso real y en condiciones de igualdad del conjunto de la sociedad internacional puede garantizar un orden económico solidario y transparente en el que se garanticen los derechos y los deberes de todas las partes. Llegado a este punto, no se trata de valorar la legitimidad de los Estados a determinar su política económica en determinadas condiciones, sino de establecer un marco vinculante y efectivo en el que resolver las disputas sin que estas creen un círculo vicioso que se convierta en un episodio más en el listado de conflictos.
Para ampliar:“No es solo una guerra comercial”, Eduardo Saldaña en El Orden Mundial, 2018
Anatomía de una guerra comercial fue publicado en El Orden Mundial - EOM.
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