Anotaciones a Economía y Sociedad VIII: A propósito de los tipos de dominación. La diferencia entre legalidad y burocracia

En su célebre tipología de la dominación Weber nos propone como uno de ellos, y además el más característico de las sociedades modernas y el más racional, el burocrático-legal. El propósito de esta entrada es disputar la combinación: Que el carácter legal y el carácter burocrático son elementos distintos y diferenciables conceptual e históricamente.

Esto tiene alguna relevancia si recordamos que el propósito de los tipos ideales es el de enfatizar unilateralmente un aspecto de la realidad: Se supone que en la realidad concreta usualmente se combinan diversos de esos tipos, ninguna realidad es tan pura como el tipo. Pero entonces ello requiere que sea efectivamente unilateral. La pregunta entonces es si el carácter burocrático y el carácter legal efectivamente corresponden a una sola dimensión.

Weber describe de esta forma las características básicas de la dominación legal:

1. Que todo derecho, pactado u otorgado, puede ser estatuido de modo racional -racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores (o ambas cosas)- con la pretensión de ser respetado, por lo menos, por los miembros de la asociación [...]
2. Que todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas abstractas, por lo general estatuidas intencionalmente; que la judicatura implica la aplicación de esas reglas al caso concreto; y que la administración supone el cuidado racional de los interese previstos por las ordenaciones de la asociación, dentro de los límites de las normas jurídicas [...]
3. Que el soberano legal típico, el "superior", en tanto que ordena y manda, obedece por su parte al orden impersonal por el que orienta sus disposiciones [...]
4. Que -tal como se expresa habitualmente- el que obedece sólo lo hace en cuanto miembro y sólo obedece al "derecho" [...]
5. En relación al número 3 domina la idea de que los miembros de la asociación, en tanto que obedecen al soberano, no lo hacen por atención a su persona, sino que obedecen a aquellas ordenaciones impersonales [...] (Economía y Sociedad, Primera Parte, Cap III, § 3)

Y el cuadro administrativo que le correspondería, tendría una afinidad electiva para usar esos términos, sería el burocrático, que se define de esta forma:

El tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio de un cuadro administrativo burocrático. Sólo el dirigente de la asociación posee su posición de dominio, bien por apropiación, bien por elección o por designación de su predecesor. Pero sus facultades de mando son también "competencias" legales (Economía y Sociedad, Primera Parte, Cap III, § 4)

El mismo numeral abunda en las características de estos funcionarios individuales de ese tipo puro de cuadro burocrático están en jerarquía (2), calificación especializada que fundamenta su nombramiento (5), ejercen el cargo como su única o principal profesión (7), tienen ante sí una carrera o perspectiva de ascensos (8).

Ahora bien, ¿por qué esa legitimidad legal debe asociarse a un cuadro administrativo? En principio se podría establecer que (a) un trabajo continuo realizado en oficinas por funcionarios, (b) requeriría que sus competencias estuvieran establecidas de forma explícita por ley. Otra forma de establecer competencias no permitiría la operación continua de esos funcionarios. Y es el trabajo continuo (la administración) que constituye el centro de la burocracia:

No debe dejarse uno engañar y perder de vista que todo trabajo continuado se realiza por funcionarios en sus oficinas (Economía y Sociedad, Primera Parte, Cap III, § 5)

Sin embargo, el modelo de cuadro administrativo burocrático incluye bastante más elementos que el simple de tener funcionarios con competencias previamente establecidas. Ya mencionamos algunos, que Weber enfatiza lo suficiente para hacerlos parte inherente de la burocracia en su concepción: La jerarquía, ejercer el cargo como principal actividad (y luego, carrera ascendente interna).

Lo interesante es que hay al menos un caso histórico de interés, que Weber no le queda más que haber conocido, dado su conocimiento de la antigüedad, en que se tiene dominación legal sin burocracia: La democracia ateniense (y quizás otras democracias también, pero sólo de Atenas tenemos un conocimiento más preciso de su estructura administrativa):

• Primero, tenemos la idea de la ley como fundante de la legitimidad. De hecho, en general es algo común a los griegos antiguos: La idea que se está ante gobierno de leyes y no de hombres (y esa diferencia es una de las cruciales para diferenciar la dominación legal de la tradicional y de la carismática, ver Cap III, § 2). En particular, en Atenas para el siglo IV se había alcanzado a distinguir entre leyes y decretos.
• Segundo, los cuadros administrativos atenienses (en particular, en el siglo IV que es cuando tenemos más información) se caracterizan por ser (a) no-profesionales, (b) no-jerárquicos (algo que comparten con la descripción que hacia Tocqueville en la Democracia en América), y (c) por cierto, sin perspectiva alguna de carrera. Los consejos de magistrados colegiados que conformaban la administración ateniense eran cubierto por sorteo por ciudadanos comunes y silvestres por períodos relativamente cortos (y buena parte de ellos con prohibición de realizarlos por más de una vez) (Para todo esto, Mogen Herman Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, 1999). Algunas de estas características, Aristóteles las menciona en la Política como característica de las democracias (al menos de las no-moderadas) por lo que plausiblemente no estaban reducidas al caso ateniense.

Dado que el sistema que estamos mencionando no fue uno que se auto-destruyó inmediatamente (la democracia en Atenas dura alrededor de 2 siglos, y en la configuración mencionado alrededor de un siglo -desde la restauración de la democracia el 401 AC hasta la caída definitiva el 322 AC); podemos darlo como un sistema posible y sustentable. Y luego, lo que nos muestra es que el carácter legal de una dominación no requiere necesariamente un cuerpo burocrático como lo desarrolla Weber.

En general, hay que decir que Weber define el sistema legal-burocrático de acuerdo a su experiencia alemana (las características que da de los funcionarios se aplican con gran precisión a la auto-comprensión del servicio civil alemán, y en particular del prusiano). Pero saliendo de esa experiencia, e incluso manteniéndonos dentro del mundo moderno, empiezan a verse problemas -y ellos no se pueden reducir a 'el tipo no se da de forma pura en la realidad'. Que el puro mandato de la ley fuera suficiente para legitimar las decisiones resulta insuficiente en las tradiciones políticas más liberales (en los cuales la legitimidad de la ley tiene otros basamentos -ya sea la soberanía del pueblo o ciertos derechos inalienables) -el positivismo jurídico ha sido una de las tradiciones jurídicas modernas, pero nunca ha sido la única. Las discusiones, que de hecho son anteriores a Weber, sobre la legitimidad de la desobediencia civil muestran los límites de la pura legalidad como fundamento de la legitimidad 'racional' moderna.

NOTA. El conocimiento y la burocracia.

Hay otro tema que llama la atención con relación a la descripción de la burocracia en Weber: su énfasis en el saber como fundamento de la dominación burocrática ('el gran instrumento de la superioridad de la administración burocrática es éste: el saber especializado', Cap III, § 5). Esto en particular para criticar la posibilidad de un salir de esa burocracia, o incluso para limitar la posibilidad de ponerle todo límite a la dominación burocrática:

La cuestión es siempre ésta: ¿quién domina el aparato burocrático existente? Y siempre está dominación tiene ciertas limitaciones para el no especialista: el consejero especializado impone la más de las veces a la larga su voluntad al ministro que no lo está (Economía y Sociedad, Primera Parte, Cap III, § 5)

Ahora, ¿a qué se debe a que una dominación por funcionarios designados por competencias legales deba estar asociado a un conocimiento? Más allá de tener que certificar cierto saber para ocupar un cargo, la base para cumplir una determinada orden es que el que emite la orden tiene las competencias reglamentarias, no que el que emita la orden tenga mayor conocimiento. Lo último lo prueba el hecho que en caso de entrar en conflicto ambas exigencias, la disposición burocrática es a cumplir con lo que indica el procedimiento. De hecho, puede observarse que el consejero del Ministro (aquel que se basa en su saber) no necesariamente proviene de los estamentos de funcionarios (y ello es válido para todos los consultores, ya sea en burocracias públicas como privadas) para observar que lo que Weber había unido en realidad era separado.

Nuevamente, Weber ha adherido a la burocracia un elemento que en principio le es ajeno (no es parte de su pureza), basado fundamentalmente en su experiencia del Imperio Alemán, y su cercanía al estamento de funcionarios. Lo cual nos viene a decir, por una parte, lo difícil que resulta efectivamente diseñar tipos ideales -y mantenerse en la unilateralidad pura en la que supuestamente se basan. Pero quizás, por otra parte, lo más importante esté en otro lugar: Uno de los elementos de mayor influencia de Weber ha sido su diagnóstico de la 'jaula de hierro', la idea que de la dominación burocrática no hay escape; pero ¿no deberá parte de su plausibilidad al hecho que Weber acumula como parte del fenómeno burocrático elementos distintos? Y luego la sensación de inescapabilidad se produce porque al reunir diversos elementos parezca difícil evitar al menos uno de ellos. Pero eso no es equivalente a la inevitabilidad de todos ellos. Como siempre, al final, se requieren buenas distinciones.