porJuan B Lorenzo de Membiela
La retribución nos recuerda la existencia condicional del hombre bajo la sociedad, su limitada independencia material y su sometimiento a la organización en donde presta servicios. Y junto a esta reflexión, otra de diferente calado, pero no menos trascendente:la retribución justa. Que lo es cuando,además de ser suficiente, guarda adecuada proporción con la importancia social de la función desempeñada y con el grado de responsabilidad y de formación técnica exigido al empleado[1] . Más allá de reflexiones, supone un elemento básico de la relación entre, por un lado, el empleado público, que da su trabajo o/y talento – no es lo mismo- y ,por otro, la Administración, que paga por ello. Es más, la relación jurídica del empleado con la Administración se define ,mayoritariamente, sobre la convergencia de la retribución y el servicio. Y sin embargo, sin ser desacertada, no es exactamente así, pues lo que hoy – un hoy que lleva ya bastantes años- se busca y en su defecto se fomenta , es un compromiso interno con la organización que va más allá de una impersonal y simple relación crematística, se quiere alcanzar un valor más relevante que el monetario y que intenta traspasar los límites de una relación acotada reglamentariamente.
Estos postulados evocan los propositos renovadores de Bravo Murillo, el « Ministro de bronce » , en palabras de Jordana de Pozas[2], cuyos diseños burocraticos perduran ,en esencia, hasta nuestros días. Proyectos y normas que confrontaban con la secular administración estamental , con especial intensidad bajo nuestra Ilustracion reinando Carlos III y Carlos IV . Modo secular de vertebrar las administraciones , principalmente aunque no exclusivamente, sobre el privilegio de la sangre como conditio sine quanon para el ejercicio de la voluntad administrativa del monarca.
Los empledos públicos gozaban de un crédito social elevado. Por un lado, porque las Subsecretarias de Despacho que se ubicaban en el mismo Palacio Real asumieron competencias de los Consejos Reales en vias de desaparición en el siglo XVIII .Por otro, porque los empleos públicos pasaban de padres a hijos, de modo « pacifico y rutinario » , como expone Gil de Zárate. Pero también,porque las funciones públicas estaban reservadas a estamentos sociales especificos , bien entendido que concurría un gran analfabetismo. Esas dos pautas, ocasionaban una fascinación en la sociedad que aún hoy perdura lejanamente como una vía de ascenso en lo que hoy se denomina « posición social » , que no es otra cosa que un eufemismo del antiguo régimen estamental.
Pero las ideas francesas llegaron a España con una impiedad, si bien no súbita , sí retardada, ocasionando quebrantos a la organización toda: por un lado, afectó al estamento social que aportaba el mayor número de funcionarios y magistrados honorarios – o por elección- . Por otro, y aquí radica la importancia de este razonamiento, dio paso a un amplio número de empleados que trabajaban a cambio de remuneración. Conste así este hecho sin mayores precisones históricas[3] , para su empleo en este estudio, aunque hubo funcionarios honorarios por el modo de acceso, único por otro lado, que recibían una retribución por su trabajo en atención a su naturaleza y vinculación.
Remuneracion desigual unida a una exclusividad que impedia un nivel aceptable de vida para el funcionario y su familia. Junto a la oposición del Gobierno y las Cortes de aumentar los salarios, la oposición de la Hacienda para evitar un incremento de clases pasivas y además lo que algún autor calificó como « experiencia de los interesados en la mayor facilidad de obtener mejoras económicas por otro camino » .
Todas estas circunstacias provocaron que los sueldos permanecieran inalterados, al menos , durante cien años. Consecuencia de estos antecedentes junto a estos sueldos concurrían otras percepciones , de carácter excepcional , originariamente reconocidos a los cuerpos especiales y que consistían en gratificaciones fijas y variables, gastos de representación, compensaciones por criterios diversos , dietas, asistencias y viáticos, derechos y honorarios, percepciones ingresadas en fondos que luego eran repartidos. En definitiva, una serie de conceptos que complementaban un sueldo que aún hoy, y sin los complementos, es manifiestamente insuficiente.
Estos antecedentes motivaron calificar el hecho retributivo como lesivo al principio de igualdad, manteniéndose la idea general de que las retribuciones son insuficientes y necesitadas de una profunda reforma. Ignorancia retributiva que aún hoy se acepta con independencia de que esté regulada por la ley y los tribunales hayan interpretado con distinto signo su inercia histórica.
Conviene informar que en nuestra historia no todos los cargos que desempeñaban funciones públicas eran retribuidos, entre otros, no percibian remuneracion los de concejal, empleos honoríficos y obligatorios.
Ser diputado a Cortes era en España gratuito y voluntario. Fue en 1920 cuando se compensó a los dipùtados y senadores con 6.000 ptas para resarcir la suprimida franquicia postal. También los miembros de la Asamblea Consultiva tuvieron derecho a dietas por asistencia a las sesiones plenas y de sección.
Los diputados de las Constituyentes de 1931 ostentaban el derecho a percibir 6000 ptas..Semejante sueldo recibían los llamados Procuradores en Cortes[4] .
El derecho al sueldo únicamente es reconocido a los empleados; sueldo, como justifica Gascón y Marín, proporcional a la importancia de las funciones asignadas pero también a las necesidades que suponen para la vida social . Queda así constatado que la función publkiuca no es solo un medio de sustento sino también un medio de posicionamiento social.
Desde esta tesis, Mayer define la retribución como el equivalente en dinero de la obligaciónde servir creada por el nombramiento, que es debida en proporción a la duración de la obligación y que vence en plazos regulares[5].
Para Laband , es renta aneja a la administración de un oficio con la ayuda de la cual el Estado mantiene al funcionario[6].
Para Gönner en los Estados antiguos , el sueldo era una indemnización por el exceso de servicios que el particular funcionario presta al Estado, sobre los que prestaría si las cargas estuvieran repartidas entre todos.
También se ha identificado al sueldo como salario aplicando al Derecho público lo previsto en el Derecho privado, en este sentido Orlando [7].
Pero la retribución del funcionario no solo se presenta como un único concepto sino que se distinguen varios. Bajo la Ley de Bases de 22 de julio de 1908 cabia identificar los siguientes:
· Sueldo, retribución fija anual pagada por mensualidades.
· Derechos, si la retribución se hace por aquellos particulares a quienes interesan los servicios directamente.
· Dietas, si la retribución la efectúa el Estado en relación con los actos que realiza el funcionario, el que sólo es retribuido los días que presta función.
· Gastos de representación, exigidos por desempeño del cargo que obliga a un determinado tren de vida por la categoría social que ocupa el funcionario y la importancia representativa de sus funciones
· Indemnización por residencia, endeterminadas poblaciones en las que la vida sea más cara que en otras.
· Reembolso de los gastos materiales que el funcionario haya tenido que realizar para desempeñar la función
· Indemnización por gastos de salidas, cuando el funcionario ha de prestar serviciosextraordinariamente fuera del lugar en que ordinariamente debe prestarlos.
· Indemnización por traslado, cuando la Administración abona al funcionario una cantidad en caso de cambio obligado de residencia.
A titulo de ejemplo , los sueldos de los funcionarios según lasdiversas carreras o cuerpos especiales a que pertenecen las empleados, y sobre el criterio determinado por el Real decreto de 18 de junio de 1852 , modificado por el RD 7 de septiembre de 1918 aprobando el Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 , son los siguientes, aclaro que son en cómputo anual:Jefe Superior de Administración,
Jefe de Administración de 1ª clase, 12.000 ptas.
Jefe de Administración de 2ª clase, 11.000 ptas.
Jefe de. Administración de 3ª clase, 10.000 ptas.
Jefes de Negociado de 1ª clase, 8.000 ptas.
Jefes de Negociado de 2ª clase, 7.000 ptas.
Jefes de Negociado de 3ª clase, 6.000 ptas.
Oficiales de 1ª clase, 5.000 ptas.
Oficiales de 2ª clase, 4.000 ptas.
Oficiales de 3ª clase, 3.000 ptas.
Auxiliares de 1ª clase, 2.500 ptas.
Auxiliares de 2ª clase, 2.000 ptas.
Auxiliares de 3ª clase, 1.500 ptas.
La Ley 3 diciembre 1939 fijó incrementos de sueldos del personal civil en la Administración del Estado, señalando éstos en la siguiente escala[8], en cómputo anual:
Jefes Superiores de Administración, 17.500 ptas.
Jefe de Administración de 1ª1 clase, 14.400 ptas.
Jefe de Administración de 2ª clase, 13.200 ptas.
Jefe de Administración de 3ª1 clase, 12.000 ptas.
Jefe de Negociado de 1ª clase, 9.600 ptas.
Jefe de Negociado de 2ª clase, 8.400 ptas.
Jefe de Negociado de 3ª clase, 7.200 ptas.
Oficiales de 1ª clase,6.000 ptas.
Oficiales de 2ª clase, 5.000 ptas.
Oficiales de 3ª clase ,4.000 ptas.
Auxiliares, 3.500 ptas
El sueldo era percibido desde el día de la toma de posesión.
En el supuesto de ascenso por antigüedad se devenga desde el día siguiente cuando se produjo la vacante.
En el supuesto de licencia, caso de enfermedad, percibirá el sueldo entero el primer mes.
En el supuesto de licencia diferente a la enfermedad, cuando supere los 15 días se suspenderá el devengo del sueldo.
El funcionario suspendido de empleo por providencia gubernativa disfrutará sólo de medio sueldo.
Si la suspensiónes en virtud de proceso judicial en causa de delito por malversación de caudales públicos, no se abonará sueldo alguno.
Si la suspensiónprocede de otros delitos, percibirá el que le corresponda como cesante, art. 18,19, 20 y 33 RD 7 de septiembre de 1918 aprobando el Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 :
«Art. 18 Los funcionarios percibirán el sueldo que les esté asignado desde el día en que tomen posesión de su destino, excepto cuando hayan obtenido éste por ascenso en turno de antigüedad, caso en el cual devengarán el nuevo sueldo desde el día siguiente al en que se hubiera producido la vacante respectiva.
El plazo para tomar posesión, tratándose de ingreso en el servicio, ó de ascenso ó traslado que impliquen cambio de residencia, será de treinta días, á contar desde la fecha del nombramiento, exceptuándoos los casos siguientes: a) Los nombramientos en que se consigne un plazo más breve. b) Los de destino en las Islas Canarias, y los traslados desde este archipiélago ó desde la zona del Protectorado en Marruecos á la Península, casos en los cuales el plazo se entenderá ampliado por quince días, y
c) Los de nombramiento para cargo que exija prestación de fianza, en los que el término posesorio será de cuarenta y cinco días. Para los Sargentos en activo servicio que obtuvieren destinos civiles, el plazo se contará desde la fecha en que se les entreguen los pasaportes por las respectivas Capitanías Generales; y para los Sargentos licenciados desde el día de la inserción del nombramiento en la Gaceta de Madrid. Los referidos plazos sólo podrán prorrogarse por causa justificada, y mediante Real Órden en la que se consigne aquélla expresamente.
Art. 19 Los funcionarios ascendidos ó trasladados, tendrán derecho á percibir durante el plazo posesorio el sueldo de su destino anterior, si no se hallaren en uso de licencia. Si disfrutaran de ésta, que se considerará terminada desde la fecha del nuevo nombramiento, los interesados sólo percibirán en el indicado plazo los haberes que lescorresponderían por razón de la licencia.
Art. 20 Cuando las prórrogas de los términos posesorios sean concedidas por enfermedad ú otra cualquiera causa no dependiente de la voluntad del interesado, los funcionarios percibirán todo el sueldo del destino anterior en la primera prórroga, que no excederá de un mes y no percibirán haber alguno en la segunda y última prórroga, que tampoco podrá exceder de ese tiempo. Si dichas prórrogas se concedieran á funcionarios que al ser nombrados para otro cargo disfrutasen de licencia, los haberes se regularán á tenor de lo dispuesto en el artículo anterior. Las prórrogas que se otorguen por conveniencia de los interesados serán sin derecho al percibo de sueldo, y solamente por un plazo máximo de treinta días.
Art. 21 Los funcionarios ascendidos ó trasladados de una oficina á otra sin cambio de residencia, tomarán posesión de su nuevo cargo el siguiente día al en que cesen en el destino que desempeñaren al ser nombrados, salvo el caso de disfrute de licencia, en que el plazo posesorio será de los días que resten de ella. Si el nuevo destino fuera de los que exigen fianza, el término posesorio será de cuarenta y cinco días.
Art. 22 Cuando tratándose de ingreso en el servicio, los funcionarios no se presenten á ejercer su cargo dentro de los términos posesorios ó de las prórrogas que les fueren concedidas, se entenderá que renuncian su destino. En los demás casos, los funcionarios que no tomen posesión de su nuevo destino en los plazos marcados, serán declarados cesantes.
Art. 33 Las licencias por enfermedad se concederán con sueldo entero por un mes. Cuando la enfermedad sea de mayor duración, habrá de comprobarse, y la prórroga de la licencia no se otorgará sino por Real orden publicada en la Gaceta de Madrid.
Las licencias concedidas por otro motivo, desde que excedan de quince días, serán siempre sin sueldo, y su duración no excederá de tres meses, sin prórroga alguna » .
El sueldo podía ser objeto de retención no más que en la séptima parte, de conformidad a la Ley 25 de abril de1895, Ley 5 de junio de 1895, Ley 29 de julio de1908, RO 28 de abril de 1906, RO 30 de enero de1907, de conformidad al art. 86 RD 7 de septiembre de 1918 aprobando el Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918.
Aunque al amparo de la Ley de Presupuestos de 25 de junio de 1880, prohibió que se modificara el sueldo o categoría de ningún cargo público sin acuerdo del Consejo de ministros .
[1] Ovejero Alvarez, J.M., La retribución del funcionario público, Documentación Administrativa , 1959, 14.
[2] Jordana De Pozas,L., Situacióny necesaria reforma del Estatuto de los funcionarios, en « Esrtudios dedicados al Profesor Gascón y Marín » , Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1952.
[3]Vid. Pares,Ministerio de Cultura, D. Juan de Membiela, Contador General del Reyno, , en « Censo Guia de archivos de España e Iberoamérica, Ministerio de Cultura, Historia Institucional, Reseña biográfica, en http://censoarchivos.mcu.es/CensoGuia/fondoDetail.htm?id=934523
[4] Gascón y Marín, J., Tratado de derecho Administrativo, 9ª edic., t. I, Instituto Editorial Reus, Madrid, 1946, p. 314.
[5] Mayer, O., Le droit administratif allemand, v. IV, Giard-Briére Editeurs, Paris, 1906, p. 89.
[6] Laband, P., Le Droit Public de lÉmpire Allemand, v. II, Giard et Briére, Paris, 1900, p. 207.
[7] Orlando, Principios de Derecho Administrativo, p. 131.[8] Los sueldos de Cuerpos o escalas de la Administración civil, que están fijados en cantidad inferior a 15.000 pesetas anuales no coincidentes con ninguna de las establecidas en la base 1.a de la ley de 1918, se aumentan en cantidad igual a la incrementada al sueldo inmediatamente inferior de dicha base.a
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