Así funciona el sistema de Naciones Unidas

Cada septiembre desde hace más de cincuenta años decenas de líderes mundiales se congregan en Nueva York para debatir sobre la paz, seguridad y desarrollo mundial. El foro en el que se reúnen es todo un estandarte del multilateralismo, tratar de solucionar conjuntamente problemas de importancia global: la Asamblea General de Naciones Unidas, el símbolo de la organización. Sin embargo, ni las Naciones Unidas se reducen a la Asamblea General, ni la ONU cesa su actividad el resto del año. La Asamblea General es un pilar, pero no el único, del sistema de Naciones Unidas, en el que también orbitan numerosos órganos y programas subsidiarios.

La Secretaría: un órgano más burocrático que ejecutivo

El sistema de Naciones Unidas, también conocido como la “familia”, es un conjunto de organizaciones internacionales del que forman parte todas aquellas instituciones, organismos o programas que aparecen en la Carta de Naciones Unidas, el tratado fundacional de la ONU, o son subsidiarios de alguna de ellas. El artículo 7 de la Carta menciona seis órganos principales: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social (Ecosoc), la Corte Internacional de Justicia y la Secretaría. El sexto era el Consejo de Administración Fiduciaria, un órgano extinto desde 1994 que supervisó el proceso de descolonización.

Si la ONU fuera un Estado, la Secretaría ejercería el poder ejecutivo, la Asamblea y los Consejos el legislativo y la Corte Internacional de Justicia el judicial. Sin embargo, esta comparación no es aplicable: la ONU no tiene soberanía y, por lo tanto, no puede crear leyes, ejecutarlas o hacerlas cumplir. La ONU es una organización al servicio de los países que la conforman, que han acordado su mandato y su funcionamiento para realizar una serie de funciones y cumplir determinados objetivos. Principalmente, la ONU sirve para que los Estados deliberen y alcancen acuerdos, aunque también tiene mecanismos para ejecutarlos.

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Por ello, la Secretaría, que encabeza el secretario general, es un organismo más bien burocrático e institucional. La Asamblea General nombra al secretario a recomendación del Consejo de Seguridad, y el personal de la Secretaría también se nombra conforme a las normas de la Asamblea. La Secretaría gestiona las actividades diarias de la organización y de lo que los demás órganos acuerdan, como la asignación de fondos y recursos. También puede establecer determinados asuntos en la agenda de deliberaciones del Consejo de Seguridad, entre otras funciones. 

Órganos deliberantes: Asamblea General, Consejo de Seguridad y Ecosoc

La acción de la ONU toma forma en los órganos deliberantes y sus órganos subsidiarios. Allí se decide lo que luego la Secretaría y la comunidad internacional tratan de cumplir. Por ejemplo, una vez que la Asamblea adoptó en 2015 la Agenda 2030 de Objetivos de Desarrollo Sostenible, la Secretaría se ha encargado de promoverla y monitorear su puesta en marcha, y los Estados de adoptarla. 

El artículo 7 de la Carta menciona tres órganos deliberantes: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Consejo Económico y Social (Ecosoc). El Consejo de Seguridad es un foro en el que se debaten y se adoptan decisiones en materia de seguridad global. Este organismo es el más poderoso de la ONU: puede autorizar el uso de la fuerza y sus resoluciones son de obligado cumplimiento para los Estados. En 2011, por ejemplo, autorizó el uso de la fuerza contra el régimen de Muamar el Gadafi en Libia para proteger a la población civil. El Consejo de Seguridad tiene quince miembros: cinco permanentes y con poder de veto (Estados Unidos, China, Rusia, el Reino Unido y Francia), y diez rotatorios y elegidos por la Asamblea General para un período de dos años.

El Consejo de Seguridad tiene por misión garantizar la paz y seguridad en el mundo.

El Consejo Económico y Social (Ecosoc) está conformado por 54 países que la Asamblea General elige para un período de tres años, y delibera y toma decisiones en materia económica, social y cultural. También puede realizar estudios y emitir recomendaciones a la Asamblea. Además, el Ecosoc coordina la actuación de los organismos especializados que dependen de él. Para facilitar su labor, el Ecosoc se reúne en comisiones orgánicas o regionales, como la Comisión de Estupefacientes, sobre tráfico internacional de drogas, o la CEPAL, centrada en asuntos económicos de América Latina.

Finalmente, la Asamblea General es el órgano deliberante sobre asuntos generales en el que tienen voz y voto los 193 Estados miembros de la ONU. Se reúne anualmente en septiembre y toma decisiones sobre una gran variedad de temas. La Asamblea General también tiene poder de agenda, ya que puede llamar la atención sobre asuntos a tratar en el Consejo de Seguridad, pero, en contraste, sus resoluciones no son vinculantes. La Asamblea también se organiza en numerosas comisiones, como la Comisión de Derecho Internacional, encargada de desarrollarlo y codificarlo.

Los órganos subsidiarios y agencias especializadas

Si la estructura de los órganos principales de Naciones Unidas es más clara, los órganos subsidiarios y especializados son un mar de entidades, programas e instituciones con nombres similares y, a veces, con difícil encaje jurídico e institucional. Estos hacen del sistema de Naciones Unidas una familia diversa y compleja.

Un ejemplo es el Consejo de Derechos Humanos. Al contrario de lo que su nombre sugiere, no tiene el estatus del Ecosoc o el Consejo de Seguridad. De hecho, ni siquiera aparece mencionado en la Carta de Naciones Unidas. El Consejo de DDHH es un órgano subsidiario de la Asamblea General creado en 2006 para tratar las violaciones de los derechos humanos y hacer recomendaciones al respecto. Sustituyó a la antigua Comisión de Derechos Humanos de la Asamblea General, un cambio que buscaba fortalecer la promoción y protección de los derechos humanos. El propio cambio de nombre a “Consejo” también pretendía dar más legitimidad a sus deliberaciones y recomendaciones en el seno de la ONU.

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Los órganos subsidiarios y las agencias especializadas se agrupan en torno a los órganos principales. Del Consejo de Seguridad dependen las misiones de paz, mientras que el Consejo de Derechos Humanos depende de la Asamblea General y la Comisión de Desarrollo Social del Ecosoc. Dentro de ellos, lo que distingue a los órganos subsidiarios de las agencias especializadas es el nivel de autonomía: mientras que los subsidiarios son comisiones o comités que forman parte de un órgano principal, las agencias especializadas son organizaciones autónomas en su funcionamiento y financiación. Estas agencias se coordinan desde el Ecosoc o forman parte de la Junta de los Jefes Ejecutivos de Naciones Unidas, que coordina la actividad de todo el sistema.

La Organización Mundial de la Salud (OMS), por ejemplo, es una agencia especializada de la ONU, pero es independiente del Ecosoc en su toma de decisiones y financiación. La OMS tiene un órgano deliberativo propio, la Asamblea Mundial de la Salud, y su financiación corre a cargo de sus Estados miembros y de entidades privadas. Algo parecido sucede con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), cuyo órgano deliberativo incluye países, pero también asociaciones de trabajadores y empresarios de cada país. La OIT y la OMS persiguen misiones mucho más concretas y especializadas, pero están vinculadas a la propia ONU y funcionan como pequeñas ONU dentro del sistema de Naciones Unidas. Otras agencias especializadas con un funcionamiento similar son la FAO, dedicada a la alimentación y la agricultura, la Unesco, centrada en cultura y educación, o la Organización Mundial del Comercio (OMC).

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Finalmente, existen otros órganos que también forman parte del sistema pero no son ni subsidiarios ni agencias especializadas. Se los conoce como “fondos y programas”. Aunque también dependen o son coordinados por el Ecosoc o la Asamblea General, tienen gran nivel de autonomía y, en ocasiones, su relación con el sector privado y las ONG es superior, persiguen misiones más concretas y no siempre son foros intergubernamentales. Su financiación también es distinta a la de las agencias especializadas y la propia ONU, ya que no dependen de cuotas obligatorias de los Estados miembros, sino voluntarias, lo que abre la puerta a las donaciones individuales y corporativas. Dentro de esta categoría entran organizaciones humanitarias como el Programa Mundial de Alimentos (WFP), el fondo de Naciones Unidas para la infancia (Unicef) o el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur).

Los tribunales internacionales

Los tribunales internacionales son organizaciones con jurisdicción creados por tratados y convenciones. El tribunal más importante de Naciones Unidas es la Corte Internacional de Justicia (CIJ), con sede en La Haya y encargado de resolver disputas internacionales y formular opiniones para consulta. Todos los Estados miembros de la ONU forman parte de la CIJ y deben cumplir sus decisiones. Por ejemplo, la Corte resolvió en 2018 que Chile no tenía la obligación de negociar con Bolivia un acuerdo que le otorgase a esta una salida al mar, y emitió un dictamen consultivo en el que concluyó que la declaración de independencia de Kosovo de 2008 no violó el derecho internacional. A pesar de que la CIJ es el órgano encargado de hacer efectiva la resolución pacífica de controversias, objetivo principal de la ONU, no tiene forma de hacer cumplir sus sentencias. 

Además de la CIJ existen otros tribunales especializados en el sistema de Naciones Unidas. Los Estados forman parte de ellos si se adhieren a los tratados que los crean y regulan. Igual que con las agencias especializadas, estos tribunales quedan vinculados con el sistema de Naciones Unidas a través de un acuerdo específico, pero son independientes judicialmente y en su funcionamiento. Entre ellos están el Tribunal Internacional del Derecho del Mar, la Corte Permanente de Arbitraje o los Tribunales Penales Internacionales específicos para Ruanda, Sierra Leona y Yugoslavia.

El derecho del mar, dibujando fronteras en las aguas

Otro de esos tribunales es la Corte Penal Internacional (CPI), creada en 1998 y con sede también en La Haya. Su misión es perseguir y juzgar genocidios, crímenes de guerra y de lesa humanidad. Para ello no juzga a Estados, sino a individuos. La naturaleza de este tribunal es curiosa ya que se le atribuye jurisdicción universal, pero, al contrario que la CIJ, no todos los Estados miembros de la ONU reconocen su competencia e incluso se resisten a ella. Por ejemplo, Filipinas se retiró de la Corte en 2019 debido a las investigaciones que estaba haciendo sobre los supuestos asesinatos cometidos en el marco de la lucha contra las drogas iniciada por el presidente filipino Rodrigo Duterte. 

Limitaciones y necesidad de reformas

El sistema de Naciones Unidas a veces parece demasiado complejo y sin poder de acción real para cumplir sus misiones. Sus limitaciones y la necesidad de reformarlo llevan varias décadas en los debates sobre la ONU. Quienes plantean la necesidad de estas reformas consideran que el diseño y funcionamiento de las instituciones es lo que determina su efectividad, pero existen otras variables que explican las dificultades a las que se enfrenta la ONU. 

La crítica institucional se centra en la falta de efectividad y la atribuye a la excesiva burocracia, la configuración institucional y el limitado poder de la ONU para realizar su misión. En ese sentido, la solución pasaría por cambios institucionales. Los debates se han centrado sobre todo en la reforma del Consejo de Seguridad, de la estructura burocrática del sistema e incluso en la de órganos deliberantes como la Asamblea General.

Sin embargo, las últimas reformas institucionales profundas, en concreto la creación de la OMC y del Consejo de Derechos Humanos, no han resuelto los problemas que pretendían atajar, lo que muestra los límites que tiene la estructura. La OMC, un foro de negociación y de resolución de disputas comerciales, está sumida en una profunda crisis institucional. La configuración del Consejo de Derechos Humanos, por su parte, permite que este organismo albergue a países cuyo compromiso con su agenda es dudoso, como Arabia Saudí, lo que erosiona su legitimidad. 

Otras críticas al funcionamiento del sistema ponen el acento sobre el desigual reparto del poder entre países. El Consejo de Seguridad no es capaz de desarrollar su función correctamente porque los cinco países con asiento permanente usan su poder de veto con fines partidistas. No obstante, se están planteando soluciones a los problemas institucionales. Una de ellas es la reforma que puso en marcha el secretario general António Guterres en 2019, que pretende descentralizar la implementación de la Agenda 2030, simplificar los procesos burocráticos y priorizar la prevención y el sostenimiento de la paz. 

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En cualquier caso, las dos críticas confluyen en las limitaciones que la Carta de Naciones Unidas impone a la configuración de las instituciones del sistema. Estas limitaciones son una herencia del orden internacional surgido tras la Segunda Guerra Mundial, pero el mundo de 2020 es muy distinto al de 1945 y la ONU no acaba de adaptarse a él. Y ninguna reforma profunda del sistema de Naciones Unidas pasaría sin revisar la Carta.

El sistema de Naciones Unidas es un entramado complejo de reglas, instituciones, normas y prácticas. Cumple con la función crucial de ser el principal foro multilateral, garantizar un orden internacional basado en reglas y proteger la paz y la gobernanza globales. A pesar de sus limitaciones, este conjunto de instituciones todavía cumple con funciones clave para los Estados miembros, y continuará haciéndolo mientras estos no encuentren un marco más beneficioso en el que desarrollar sus relaciones.

Así funciona el sistema de Naciones Unidas fue publicado en El Orden Mundial - EOM.