El ataque al Estado de derecho, la mayor amenaza interna a la Unión Europea

“Nada es posible sin las personas, pero nada es permanente sin unas instituciones”, recogió en sus memorias uno de los padres fundadores de la Unión Europea, el francés Jean Monnet. Esta visión institucionalista, sin embargo, deja de lado los valores que inspiran la Unión. Monnet afirmaba que la entonces Comunidad Económica Europea se basaba en la separación de poderes, pero el artículo 2 del vigente Tratado de la Unión Europea es aún más ambicioso: establece su fundación en valores como la democracia, el Estado de derecho y el respeto de los derechos humanos.

La adhesión a estos valores y su garantía a través de reformas institucionales son un requisito de acceso que han de cumplir terceros países que quieran formar parte de la Unión. Estos valores, no obstante, se han visto socavados en los últimos años dentro de la propia UE. Algunos países han emprendido un camino de democracia iliberal: una forma de gobierno que respeta ciertos aspectos de la práctica democrática, pero que ignora otros, y en la que se vulneran los derechos civiles.

¿Cómo se socava el Estado de derecho?

El Estado de derecho es una condición necesaria en cualquier democracia. Implica que, en un sistema democrático, el poder queda sometido al ordenamiento jurídico para prevenir que actúe de forma arbitraria y se violen derechos fundamentales. Para garantizarlo, son imprescindibles mecanismos como un poder judicial independiente. En la UE, el deterioro del Estado de derecho en un país cobra importancia, en primer lugar, porque rompe la confianza entre los Estados miembros si se incumplen garantías fundamentales como la independencia judicial. Y, segundo, porque es contrario al propio derecho de la UE, a pesar de que los mecanismos para evitarlo sean insuficientes.

El derecho de la Unión Europea, garante de la integración europea

La exigencia expresa del respeto al principio democrático y a los derechos fundamentales está presente en los acuerdos desde el Tratado de Maastricht de 1992, que transformó a la UE de una mera comunidad económica a un nivel de integración política mayor. Sin embargo, el respeto a los derechos fundamentales y, de paso, al Estado de derecho y al principio democrático ya estaban presentes desde antes en la Comunidad a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).

En varios países de Europa del Este, sobre todo Polonia y Hungría, se ha incumplido el Estado de derecho en los últimos años. En ambos casos, partidos de derecha nacionalpopulista han conseguido amplias mayorías parlamentarias y han comenzado a socavar los contrapesos fundamentales en cualquier sistema democrático: la independencia judicial, la libertad y pluralidad informativa y la sociedad civil. Buscan consolidar su poder más allá del Parlamento y del Ejecutivo, y para ello promueven reformas legales gracias a sus mayorías, que debilitan estos contrapesos. El menoscabo de la independencia judicial deteriora en especial al Estado de derecho, pues los jueces se encargan de velar por el cumplimiento de la ley.

El caso de Polonia es más alarmante respecto a la independencia judicial. Desde su llegada al Gobierno en 2015, el partido Ley y Justicia ha pasado un rodillo sobre la judicatura con numerosas medidas destinadas a reducir su independencia. Nada más llegar al poder, cambió la ley del Tribunal Constitucional para anular tres nombramientos hechos durante la legislatura anterior y proponer sus propios candidatos, y rebajó el mandato de su presidente de nueve a tres años. También redujo la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo y concedió poderes discrecionales al presidente para extender el mandato de algunos de ellos. Este patrón continuó con los jueces ordinarios, con la competencia del ministro de Justicia de extender los mandatos a discreción. Los jueces críticos con estas medidas fueron sometidos a una campaña social de acoso y derribo dirigida desde el Estado, y se creó un tribunal especial compuesto por jueces elegidos por Ley y Justicia para investigar y sancionar a otros colegas por sus sentencias.

En Hungría, este proceso ha sido más progresivo y ha ido a la par con ataques a colectivos de la sociedad civil y al pluralismo de los medios de comunicación. El primer ministro Viktor Orbán llegó al poder en 2010 con una mayoría parlamentaria de dos tercios para su partido político, Fidesz, y procedió a redactar una nueva constitución. Si bien contaba con la mayoría suficiente, no la aprobó con el apoyo de la oposición, que no pudo impedir que el Gobierno redujera los contrapesos entre el poder legislativo y el ejecutivo. 

Orbán también redujo la edad de jubilación de los jueces en ocho años y cambió las normas para designar a los togados del Tribunal Supremo y Constitucional a través del Parlamento. Además, creó un nuevo órgano de gestión de los tribunales con poder para nombrar a los jueces de distrito, que pasó a rivalizar con el órgano independiente de los propios jueces. Fidesz también ha creado leyes contra sus rivales políticos, como el magnate húngaro-estadounidense George Soros. Por ejemplo, el Parlamento húngaro promulgó una ley en 2017 que expulsó del país a la Universidad Centroeuropea, fundada por Soros. El TJUE declaró esta ley contraria al derecho europeo a finales del 2020.

Polonia, la pesadilla del liberalismo

Existen otros casos de deterioro del Estado de derecho en la UE, aunque no al mismo nivel que Polonia y Hungría. En Rumanía, el Partido Socialdemócrata, entonces en el Gobierno, aprobó varias reformas en 2017 que otorgaban poder al ministro de Justicia sobre el presupuesto de los tribunales y sobre el órgano que investiga y propone medidas disciplinarias contra los jueces. También aprobó un marco legal contra la corrupción menos punitivo. Bruselas ha podido supervisar de forma más activa este caso gracias a un mecanismo institucional especial que acordó con Rumanía al acceder a la UE, destinado a impulsar y supervisar reformas judiciales y contra la corrupción.

Casi ningún Estado miembro se libra de alguna polémica respecto al Estado de derecho. En Alemania, algunos jueces han alzado la voz e incluso remitieron cuestiones prejudiciales al TJUE en 2020, citando presiones por parte de autoridades en relación con el escándalo Dieselgate de la empresa Volkswagen. En España, la reforma del Consejo General del Poder Judicial, el órgano de gobierno de los jueces españoles, se encuentra paralizada desde hace años y pone de manifiesto un sistema de elección politizado. Asimismo, en su primer Informe sobre el Estado de derecho en la UE en 2020, la Comisión Europea señaló que varios países adoptaban reformas judiciales y mecanismos anticorrupción que erosionaban el Estado de derecho. De igual manera, alertó sobre la concentración empresarial de medios de comunicación y las presiones políticas contra periodistas en varios países de la Unión.

La respuesta de la Unión Europea

La UE ha contestado a la deriva contra el Estado de derecho en Polonia y Hungría de forma ineficaz. Ha faltado iniciativa política de los Estados miembros y de ciertos sectores políticos, y los mecanismos institucionales han sido débiles para revertir la situación. Esta falta de iniciativa se ilustra mejor en el caso de Hungría. Fidesz, el partido de Orbán, formó parte hasta marzo de 2021 del Partido Popular Europeo (EPP), que reúne a la mayoría de partidos democristianos de la Unión, como la CDU alemana, de la canciller Angela Merkel, o el Partido Popular español. El EPP, la formación europea más influyente en la última década —son democristianos los últimos tres presidentes de la Comisión— depende cada vez más de los votos de partidos de Europa del Este. Tras la expulsión, Fidesz pasó a formar parte del Grupo de Conservadores y Reformistas (ECR) en el Parlamento Europeo, junto al partido polaco Ley y Justicia. El giro podría suponer una fractura este-oeste en el EPP, por lo cual el partido había sido reacio a adoptar esas medidas en los últimos años.

El imperio húngaro de Orbán

Por otro lado, la propia Merkel ha recibido críticas por haber permitido este desmantelamiento progresivo del Estado de derecho en países vecinos a Alemania. Se la señala por haber primado la integridad del mercado único y los intereses comerciales alemanes con Polonia y Hungría por encima de la defensa de valores comunes, si bien esa posición también se basa en las complicadas relaciones históricas de Alemania en el este de Europa.

Entretanto, el único instrumento específico previsto para enfrentar el deterioro del Estado de derecho a nivel europeo es el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, que prevé un riesgo de violación grave de los valores comunitarios o que esta ya se haya producido. En este último caso, se puede acordar la suspensión de los derechos de voto de dicho Estado miembro. No obstante, este mecanismo exige unanimidad en el Consejo Europeo, el órgano que reúne a los Gobiernos de los países miembros, lo que hace que su aprobación sea imposible en la práctica. La Comisión inició este procedimiento en 2017 contra Polonia y el Parlamento Europeo hizo lo mismo en 2018 para Hungría. Ambos procesos aún se encuentran en trámite por el Consejo. Sin embargo, incluso si se propusiese suspender los derechos de voto de uno de estos países, Hungría podría vetar la suspensión de voto de Polonia, y viceversa. Además, los procedimientos pretenden solo determinar si existía riesgo de violación del Estado de derecho, de forma que no habría consecuencias inmediatas si el Consejo llegara a esa conclusión.

Así, gran parte de las respuestas de la UE han venido de la mano del Tribunal de Justicia. En 2018 esta corte se consideró competente por primera vez para velar por que las leyes que afectan al poder judicial de cada Estado miembro respetasen su independencia. Desde entonces ha tomado partido en otros procedimientos, e incluso llegó a ordenarle a Polonia en abril de 2020 que suspendiera el nuevo órgano disciplinario creado para investigar y sancionar a jueces no afines al Gobierno. Estos procedimientos se han iniciado bien a instancia de los propios jueces polacos o de la Comisión Europea a través de recursos de incumplimiento.

Las principales instituciones de la Unión Europea

En el caso de Polonia, la Comisión ha interpuesto cuatro recursos de incumplimiento por las reformas judiciales. Con Hungría, los recursos se han centrado en reformas legales que limitan derechos de minorías o de la sociedad civil, como el caso de la universidad de Soros o la reforma legal que restringe y criminaliza el derecho de asilo. El TJUE declaró que ambas eran contrarias al derecho europeo. De igual manera, otros tribunales nacionales europeos han ayudado a sus colegas a través de cuestiones prejudiciales que ponen en duda la independencia de los tribunales polacos. Pese a ello, Hungría y Polonia no han desistido en sus ataques al Estado de derecho y todavía incumplen varias sentencias del TJUE, aunque hasta ahora no se les ha exigido responsabilidades al respecto.

Las nuevas herramientas de la Unión

La tendencia iliberal se acentuó con la crisis del coronavirus. El Gobierno húngaro, por ejemplo, asumió poderes de emergencia más allá de la gestión sanitaria y tipificó como delito la publicación de información “falsa o tergiversada”, aunque esos poderes fueron retirados después. La pandemia, sin embargo, también aceleró el debate político acerca de los mecanismos de protección del Estado de derecho en la Unión a raíz de la distribución de fondos del programa de recuperación europeo y del presupuesto de la Unión.

Varios Estados miembros liderados por los Países Bajos se mostraron contrarios a financiar a estos países. El primer ministro neerlandés, Mark Rutte, llegó a sugerir en sede parlamentaria refundar la Unión Europea sin Polonia y Hungría ante la debilidad de los mecanismos europeos existentes para garantizar el Estado de derecho. La propuesta implica tal complejidad jurídica que la hace prácticamente inviable, pero puso sobre la mesa que las herramientas para frenar la deriva iliberal de Polonia y Hungría son insuficientes. Con todo, la oposición de Rutte también llevó a una propuesta simple: que los países que socavasen el Estado de derecho no deberían recibir fondos europeos, así que sería necesario crear un mecanismo para condicionar los fondos a dicho respeto.

La idea quedó presente de forma indirecta al aprobarse el fondo de recuperación para hacer frente a la crisis de la covid-19. Para recibir los fondos, los países deben preparar planes de recuperación y resiliencia teniendo en cuenta las recomendaciones semestrales de la Comisión. En los últimos años, la Comisión ha señalado deficiencias en la independencia judicial o los mecanismos anticorrupción como aspectos que impedían el crecimiento económico en Polonia y Hungría. De esta forma, para recibir más fondos, ambos países deberán justificar que cumplen estas recomendaciones económicas que inciden sobre el respeto al Estado de derecho. La Comisión fue un poco más allá y llegó a anunciar que no concedería fondos europeos a varias ciudades polacas que se habían declarado “ciudades anti-LGTBI” o un nuevo mecanismo para supervisar el Estado de derecho en la UE. 

Los Países Bajos, la cuna del capitalismo, no encuentra su sitio en la Unión Europea

El debate por excelencia, sin embargo, continuó siendo la creación de un mecanismo de condicionalidad de los fondos. Tras varios meses de negociación, la Comisión, el Parlamento y el Consejo llegaron a un principio de acuerdo en noviembre de 2020 para condicionar de forma directa la recepción de los fondos al respeto del Estado de derecho. Así, si la Comisión tuviera certezas de que en un país miembro existen infracciones claras, como limitaciones a la independencia judicial, propondría al Consejo adoptar medidas como la suspensión de pagos. El Consejo adoptaría esa decisión por mayoría cualificada y no por unanimidad, y se establecerían plazos para asegurar que el procedimiento fuera cuestión de meses. De esta forma, Polonia y Hungría no podrían vetar las decisiones respecto al otro.

El nuevo mecanismo no gustó nada a estos dos países, que anunciaron que bloquearían el fondo de recuperación y el presupuesto de la UE si no se daba marcha atrás. Después de intensas semanas de negociaciones, ambos países levantaron su veto y el mecanismo entró en vigor a comienzos de 2021. Polonia y Hungría levantaron el veto porque, además de que tenían interés en recibir los fondos, lograron acordar una estrategia para retrasar la aplicación del mecanismo. El Consejo Europeo acordó que la Comisión redactaría una declaración interpretativa sobre cómo aplicaría el mecanismo, pero no podría iniciarlo hasta tener la versión definitiva del texto. Ello se traduce en que Polonia y Hungría podrían recurrir el mecanismo ante el TJUE y ganar tiempo hasta que el tribunal se pronuncie.

Como se esperaba, Polonia y Hungría han recurrido ante el TJUE, lo que ha generado malestar en el Parlamento y en algunos países por dos motivos. Primero, porque el Consejo Europeo no es un órgano legislativo, así que el compromiso que se alcanzó con Polonia y Hungría es solo político y no vinculante. Segundo, porque la Comisión, como guardián de los tratados, vela por el cumplimiento del derecho de la UE y, por tanto, debe aplicar el mecanismo sin esperar a que el TJUE se pronuncie. Sin embargo, el mecanismo ya tiene fuerza de ley, lo que implica que podría aplicarse con efectos retroactivos una vez se pronuncie el TJUE, y que el Parlamento puede ya exigir a la Comisión que lo comience a aplicar.

El mecanismo no va a terminar con el problema del asalto al Estado de derecho en la UE, pero es la primera herramienta seria y efectiva de la Unión para hacer frente a la deriva de Polonia y Hungría. Más allá de que el TJUE se pronuncie, salvo para una improbable anulación, el mecanismo está para quedarse. La Unión podrá cortar el grifo de sus fondos a los países que no respeten el Estado de derecho, lo que supone la primera respuesta seria al deterioro de los últimos años.

Breve manual de instrucciones para entender la Unión Europea

El ataque al Estado de derecho, la mayor amenaza interna a la Unión Europea fue publicado en El Orden Mundial - EOM.