El derecho a la autodeterminación de los pueblos es un principio básico del Derecho internacional, reconocido en numerosos textos y resoluciones, que ha permitido la creación de nuevos Estados desde el final de la II Guerra Mundial. Invocado en la creación de la ONU, fue desarrollándose con posterioridad con un claro objetivo: permitir el proceso de descolonización a aquellos pueblos que se encontraban bajo el control de una potencia extranjera. A partir de entonces, se ha aplicado a distintas situaciones hasta la actualidad, con casos tan complejos como Cataluña o el Kurdistán, que ponen en evidencia la importancia y la fragilidad de este principio.
A finales de la II Guerra Mundial, concretamente el 26 de junio de 1945, se firmaba en San Francisco la Carta de Naciones Unidas, que daría lugar a la creación de la ONU. En ese momento, no parecía que el Derecho internacional reconociera ningún tipo de derecho a la autodeterminación de los pueblos. Aunque lo menciona en su primer artículo, lo hacía refiriéndose a la base de las relaciones de amistad entre los pueblos que esta nueva organización internacional pretendía promover. De hecho, la Carta parecía legitimar la posesión de colonias por parte de sus firmantes, si bien con la obligación de garantizar el bienestar de sus habitantes. Asimismo, enumera una serie de principios para realizar los propósitos de esta nueva organización, es decir, aquellos que deberían regular la sociedad internacional resultante de la II Guerra Mundial, empezando por la soberanía de todos los miembros.
Cuando, unas décadas más tarde, una gran cantidad de territorios en Asia y África comienzan a solicitar la independencia de sus respectivas metrópolis y estas parecen propensas a concederla, no existe un soporte suficiente en el Derecho internacional para dar validez y coherencia a ese proceso. Además, existía un obstáculo para los pueblos que no contaran con el visto bueno de su metrópoli: el enorme peso del principio de soberanía de todos los Estados, que exige respeto a su integridad territorial. Ante esta situación, mediante una serie de textos internacionales y resoluciones en el seno de la ONU, se promulga un principio, el de la autodeterminación de los pueblos, que vendría a dar cabida en el Derecho internacional al proceso de descolonización.
A partir de entonces, este principio se ha invocado en numerosas ocasiones y para casos muy distintos de los que originalmente se tuvo en consideración. La cuestión de Palestina, por ejemplo, ha buscado refugio en este derecho para reivindicar un Estado palestino al considerar que se trataba de un territorio ocupado. Similarmente, el derecho a la autodeterminación de los pueblos sirvió para dar legitimidad internacional a la independencia de las repúblicas bálticas de la URSS, que fueron ocupadas antes de la II Guerra Mundial en virtud del pacto Molotov-Ribbentrop. Ya en el siglo XXI, el derecho de autodeterminación ha planteado problemas en su aplicación en los casos de Kosovo y Osetia del Sur, que han puesto de relieve la dificultad de hacer valer la independencia de un territorio a los ojos de la comunidad internacional. En este sentido, los procesos de autodeterminación que se viven en la actualidad en Cataluña y el Kurdistán han vuelto a poner este principio en el primer plano internacional al constatar las dificultades que tiene para aplicarse y hacerse efectivo.
El catalizador de la descolonización
En 1918, unos meses antes del fin de la I Guerra Mundial, el presidente estadounidense Woodrow Wilson propuso una serie de medidas que debían ilustrar no solo la gestión del final del conflicto, sino, idealmente, las relaciones internacionales entre Estados a partir de entonces. En sus famosos “14 Puntos”, Wilson no solo creó el germen de la posterior Sociedad de Naciones y lo que luego sería la ONU; también avanzó lo que posteriormente se desarrollaría como el principio de autodeterminación de los pueblos, entendido como el derecho de algunos pueblos o naciones minoritarias —particularmente los pertenecientes al Imperio austrohúngaro— a constituirse en un Estado propio.
Este principio, tanto en su configuración wilsoniana como actual, supone un gran problema para lo que lleva rigiendo las relaciones internacionales desde hace varios siglos: la soberanía e integridad de un Estado. Algo parecido ocurriría tras la II Guerra Mundial, en un mundo donde la mayor parte de los territorios de África y Asia estaban bajo control de países europeos. En el momento de creación de la ONU mediante la firma de la Carta de Naciones Unidas, en 1945, no se contemplaba la posibilidad de iniciar un proceso mediante el cual estos territorios adquirieran la independencia ni se reconocía ninguna clase de derecho a la autodeterminación. Aunque la Carta sí que lo mencionaba, lo hacía como un propósito, no como un principio, por lo que no existía ningún fundamento legal para invocarlo. De hecho, se dotaba de legitimidad a la administración de territorios no autónomos por parte de miembros de Naciones Unidas en promoción de los derechos humanos y con vistas a su desarrollo progresivo hacia el Gobierno propio.
Durante los años posteriores a la II Guerra Mundial, los países colonizadores comenzaron a conceder más autonomía a sus territorios coloniales con el objetivo de mantenerlos bajo su administración cumpliendo con las garantías que se recogían en la Carta. En este sentido, Portugal y España tildaban de “provincias” sus territorios africanos y, mientras la IV República francesa extendía la representación política en la metrópolis a todos sus territorios, los británicos concedían más autonomía local a sus extensas posesiones a lo largo del mundo. Sin embargo, iniciativas como el Movimiento de Países No Alineados o el apoyo de la URSS a la liberación de los pueblos motivaron que finalmente se accediera a dar el paso hacia la descolonización.
Para ampliar: “La descolonización: un asunto pendiente en pleno siglo XXI”, Benjamín Ramos en El Orden Mundial, 2015
Pero existía un problema: era necesario dotar de legitimidad jurídica a un proceso político de tales magnitudes. Con ese objetivo se aprobaría el 14 de diciembre de 1960 la Resolución 1514 de la Asamblea General, también conocida como la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales. En ella se establecía que “todos los pueblos tienen el derecho a la libre determinación”, lo que los habilita, entre otras cosas, a determinar libremente su condición política. Si bien ningún país votó en contra de la resolución, Reino Unido, España, Portugal y Bélgica se abstuvieron, lo cual no impidió que se siguiera adelante con el proceso de descolonización. Conforme avanzó la Historia, aparecieron nuevos casos en los que se apelaría al principio en contextos que nada tenían que ver con el proceso de descolonización. El resultado es de sobra conocido: entre 1945 y 1975 se crearían un total de 93 nuevos Estados. Esto volvería a situar en un primer plano los problemas de indeterminación y ambigüedad.
De los pueblos coloniales a Quebec
El mayor problema de este principio es la inexactitud de su configuración, que no solo impide saber a ciencia cierta en qué supuestos se puede aplicar, sino que su propia aplicación parece ser contraria a otros principios. Ello ha generado un mar de dudas en todos y cada uno de los supuestos en los que se ha intentado aplicar. De hecho, en la Declaración se intentaba limitar el alcance de este principio estableciendo que todo intento encaminado a quebrantar la unidad nacional y territorial de un país es contrario a los propósitos y principios de las Naciones Unidas. Sin embargo, las dificultades continuaban, incluso con territorios que se pueden considerar coloniales.
El caso de Palestina es uno de los más complicados. Administrada por Reino Unido en forma de protectorado tras la Gran Guerra, en 1917, a través de la declaración Balfour, se contempló como el lugar donde crear un “hogar nacional” para el pueblo judío. Finalizada la II Guerra Mundial y con un conflicto latente entre judíos y palestinos, Naciones Unidas recomendó un plan de partición en dos Estados, uno judío y otro árabe, algo que se haría —con gran oposición de los segundos— con la declaración de independencia de Israel en 1948. Las sucesivas guerras entre los países árabes y el nuevo país hebreo llevaron no solo a la ocupación ilegítima por parte de Israel de territorios árabes, sino que tampoco se crearía un Estado palestino, tal y como se conminó originalmente. A partir de esto, las reivindicaciones palestinas, amparadas en el derecho a la autodeterminación, han abarcado, además del reconocimiento de un Estado palestino, cuestiones atinentes a la ocupación israelí.
Para ampliar: “Self Determination in International Law: The Palestinians”, John A. Collins, 1980
Este problema se exploraría con más profundidad algunas décadas más tarde cuando en un país occidental de tanta relevancia como Canadá un movimiento soberanista apelara al derecho de autodeterminación con el objetivo de celebrar un referéndum que llevase al territorio a la independencia. Se trata del caso de Quebec, una provincia que, por sus características históricas, culturales y lingüísticas —es mayoritariamente francófona—, ha llegado incluso a ser reconocida como nación por el Parlamento canadiense. Antes de ese reconocimiento, había celebrado dos referéndums de independencia amparada en el derecho de autodeterminación.
Si bien el resultado del primer referéndum, en 1980, fue claramente insuficiente para legitimar sus reivindicaciones —solo un 40,5% votó por la independencia—, el segundo, celebrado 15 años después, arrojó un resultado mucho más ajustado, que otorgó la victoria al no por una diferencia esta vez de solo el 1,5%. Este desenlace claramente dejaba la puerta abierta a un tercer referéndum y, así, un problema político permanente para Canadá. Por ello, el Gobierno encomendó al Tribunal Supremo canadiense elaborar un dictamen que aclarase si una declaración unilateral de independencia sería legítima respecto a la Constitución canadiense y el Derecho internacional.
El tribunal entendió que no lo era en ninguno de los casos y, en una decisión que goza de amplio reconocimiento jurídico internacional, se atrevió a indicar cuándo un pueblo goza realmente de derecho a la autodeterminación, entendido como secesión o independencia unilateral. El Supremo canadiense determinó que únicamente en los casos de antiguas colonias, ocupación militar o cuando a una minoría se le deniega representación y acceso a las instituciones políticas se puede considerar legítimo su derecho a la autodeterminación. Esta decisión no tiene carácter vinculante a nivel internacional, por lo que el problema de indeterminación de qué territorios se pueden acoger a este derecho aún persiste.
Para ampliar: “Entre el federalismo y la independencia: la cuestión nacionalista en Quebec”, Javier Esteban en El Orden Mundial, 2017
Dos conflictos actuales: Cataluña y Kurdistán
Recientemente, el problema de la aplicación del derecho a la autodeterminación de los pueblos ha vuelto al primer plano de la actualidad internacional por dos casos en concreto: Cataluña y el Kurdistán iraquí. Si bien son dos casos profundamente distintos y que se encuadran en realidades políticas y territoriales que difieren enormemente la una de la otra, sí que tienen en común numerosos aspectos, particularmente las dificultades que entraña actualmente el ejercicio de este derecho y, en concreto, las dificultades de la secesión unilateral de un territorio. Para analizar estas condiciones, es necesario tener en cuenta el precedente más directo, no exento de polémica: el caso de Kosovo.
En 2008 el Parlamento de la región autónoma de Kosovo, de mayoría albanesa, declaró unilateralmente la independencia respecto de Serbia con el apoyo implícito de la mayoría de los países de la OTAN, principalmente Estados Unidos y Reino Unido. Lo hacían amparándose en un referéndum efectuado en 1991 en el que el 99% de los electores se mostró favorable a la independencia de esta región. La Corte Internacional de Justicia dictaminó que no existía ninguna disposición en el Derecho internacional que prohibiese las declaraciones de independencia, pero no se pronunció sobre si Kosovo había adquirido realmente la independencia, lo que ha dejado al territorio en un limbo jurídico que, entre otras cosas, ha favorecido que únicamente haya sido reconocido por 69 Estados. Muchos de ellos, como España, no lo han hecho por temor a crear un precedente que pudiera favorecer un caso similar dentro de su propio territorio.
Es a este difícil precedente al que tienen que enfrentarse los movimientos independentistas de Cataluña y el Kurdistán iraquí. En ambos casos, se han amparado en el Derecho internacional, concretamente en el derecho de autodeterminación de los pueblos, para legitimar un proceso que, llevado por la vía unilateral, es difícil que finalice en una situación mejor que la de Kosovo. En concreto, deberían sortear tres obstáculos: conseguir ampararse efectivamente en el derecho a la autodeterminación de los pueblos, hacer frente al Estado al que pertenecen y a otros actores internacionales y evitar ser reconocidos parcialmente, como Kosovo.
En los dos casos resulta difícil ampararse en este derecho, conforme al precedente sentado por el Tribunal Supremo canadiense. El Kurdistán iraquí es una región autónoma con un mayor nivel de autogobierno que el resto de las regiones de Irak, un estado federal con competencias, además, en materia de explotación petrolífera. No en vano, en 2011 llegó a un acuerdo con la petrolera Exxon Mobil con la negativa del Gobierno iraquí y la Administración Obama. Cataluña también goza de un considerable nivel de autogobierno, mayor que Valonia o Escocia, así como la condición de “nacionalidad histórica” bajo la Constitución española. Por ello, es complicado argumentar que a estas regiones se les deniegue representación política e inclusividad, siguiendo el argumento del tribunal canadiense.
El referéndum celebrado recientemente en Kurdistán encontró la oposición no solo del Gobierno iraquí, sino de todos los países de la región, así como de Rusia y Estados Unidos. En el caso catalán, a la organización de un referéndum de autodeterminación por parte del Govern y la declaración unilateral de independencia, votada el 27 de octubre, no solo se ha opuesto el resto del Estado español; la Unión Europea y todos sus países miembros han enfatizado a una que una Cataluña independiente quedaría automáticamente fuera de la UE. Por tanto, aun logrando sortear estas dificultades, ambos territorios se encontrarían ante la difícil situación de obtener pleno reconocimiento internacional, algo prácticamente imposible a no ser que sus Estados de origen lo hicieran.
Para ampliar: “The who, the where and the when of Secession”, Joseph Nye, 2017
El derecho de autodeterminación de los pueblos va aparejado a numerosos problemas y dificultades a la hora de su aplicación desde el momento en el que fue introducido en el Derecho internacional. Actualmente, la respuesta que ofrece dista mucho de una solución a problemas tan complejos como el catalán o el kurdo, que, además de sus numerosos obstáculos internos, también han de sortear la aparente imposibilidad de legitimar una secesión unilateral bajo el derecho a la autodeterminación de los pueblos.
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