El derecho de la Unión Europea (DUE), igual que la propia UE, es supranacional: se basa en tratados. De hecho, nació ya con los primeros, especialmente el Tratado de Roma, por el que se creó la Comunidad Económica Europea en 1957. El carácter supranacional del DUE supone que está a medio camino entre el derecho internacional y el nacional de cada país: si bien es un Derecho que surge de tratados, ha ido desarrollándose y ampliando su profundidad produciendo sus propios actos: reglamentos, directivas y decisiones, que, si bien no son leyes, son también de obligado cumplimiento por sus destinatarios.
Un reglamento es lo más parecido una ley: es vinculante y se aplica uniformemente en todos los Estados miembros. Uno de ellos es el Reglamento General de Protección de Datos, que establece un sistema de protección de la privacidad en internet y que entró en vigor en 2018. Las directivas, por el contrario, solo obligan a los Estados a alcanzar un resultado, pero de la forma en que estimen oportuna. Así, la Directiva marco sobre salud y seguridad en el trabajo, de 1989, garantiza unos requisitos mínimos a nivel europeo en esta materia, pero permite a los Estados miembros establecer condiciones más beneficiosas. Por último, las decisiones son obligatorias en todos sus elementos, pero se dirigen únicamente a destinatarios concretos, como un determinado Estado miembro o grupos de personas. Un ejemplo son las multas por conductas anticompetitivas que impone la Comisión, que se realizan a través de decisiones.
La amplitud del DUE se debe al propio carácter supranacional de la UE, a la cual los países miembros han cedido parte de sus competencias y soberanía. El DUE recoge esas competencias y permite ejercitarlas, y la UE tiene su propio procedimiento legislativo para crear el derecho: la Comisión tiene la iniciativa legislativa, mientras el Parlamento y el Consejo, como representantes respectivos de la ciudadanía y los Estados miembros, introducen modificaciones o enmiendas. El acuerdo o desacuerdo entre estas dos instituciones determina si se adopta o no el acto legislativo. No obstante, el DUE no es solo derecho europeo, sino también nacional de los Estados miembros. Una vez que estos lo incorporan pasa a formar parte de su propio ordenamiento jurídico: el ya mencionado Reglamento General de Protección de Datos, por ejemplo, es derecho europeo, pero también español, irlandés, polaco o rumano.
Una vez que el DUE se ha incorporado al ordenamiento de los países miembros, goza de determinados atributos que garantizan su aplicación. Dichos atributos no siempre vienen establecidos en los tratados, sino que ha sido el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) quien los ha consagrado en su jurisprudencia. En su primera sentencia de gran trascendencia, Van Gend en Loos, de 1963, el TJUE consagró el principio de eficacia directa, esto es, que las normas europeas se aplican directamente y de forma uniforme en toda la Unión, creando derechos y obligaciones para sus destinatarios. Un año más tarde, en un movimiento muy atrevido, el TJUE afirmó la primacía del DUE sobre el derecho nacional en la sentencia Costa c. ENEL. Según el Tribunal, los Estados miembros han creado una Unión a la que han transferido parte de su soberanía en competencias concretas; en consecuencia, si las normas de dicha Unión no tuvieran primacía sobre las nacionales, se pondría en tela de juicio el propio funcionamiento de la Unión, ya que cada Estado podría seguir oponiendo sus propias leyes al DUE. Podría decirse que el TJUE intentó replicar el principio de preeminencia federal del derecho estadounidense, según el cual, ante un conflicto entre, por ejemplo, una ley estatal de California y una ley federal, prevalecería esta última.
Los principios de eficacia directa y de primacía han colocado a los jueces nacionales como los principales garantes de la aplicación del derecho europeo. Ante un conflicto entre una norma nacional y una europea, el juez nacional tiene la obligación o bien de interpretar el derecho nacional de manera conforme al DUE o, en el caso de que no sea posible, de aplicar la norma europea y no la nacional. Si el juez tiene dudas acerca de la validez o la interpretación del derecho europeo, puede remitir directamente una cuestión prejudicial al TJUE, quien, en su respuesta, en forma de sentencia, indica al juez nacional cómo ha de proceder. Así, por lo general, son los jueces nacionales los encargados de aplicar el derecho europeo: si una ciudadana italiana cree que se ha vulnerado su derecho a no ser discriminada por su sexo, como garantiza el artículo 21 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, por ejemplo, lo podrá hacer valer directamente frente a los tribunales italianos. Por tanto, la organización jurisdiccional de la UE es descentralizada y se basa en la cooperación entre los tribunales nacionales y europeos, con los jueces nacionales actuando como jueces del DUE.
Para ampliar: “Breve manual de instrucciones para entender la Unión Europea”, Diego Mourelle en El Orden Mundial, 2019
¿Para qué sirve el Derecho de la UE?
El Derecho de la Unión Europea consagra las competencias de la UE y le permite ejercitarlas, pero también atribuye derechos a ciudadanos y empresas. Por lo general, esas competencias vienen establecidas en el Tratado de la Unión Europea (TUE) y en el Tratado de Funcionamiento (TFUE), que tienen el mismo valor jurídico y sobre los que se fundamenta la Unión. Esos dos tratados nacieron, respectivamente, del Tratado de Maastricht (1992) y del Tratado de Roma (1957), pero han sido modificados en numerosas ocasiones a través de tratados posteriores, el último de ellos firmado en Lisboa en 2007.
Además, el Tratado de Lisboa dio estatus de texto jurídico vinculante a la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, que pasaba así a estar al mismo nivel que el resto de tratados. Este texto consagra a nivel europeo los derechos civiles, políticos, sociales y económicos que emanan de las tradiciones jurídicas de los Estados miembros y de tratados internacionales suscritos por ellos como la Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU o el Convenio Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa. En ocasiones, la Carta otorga incluso un nivel de protección superior a las constituciones de los Estados miembros.
La UE tiene competencias exclusivas en la unión aduanera, en política comercial o en la política monetaria de los países cuya moneda es el euro. La mayoría de sus competencias, sin embargo, las comparte con los Estados miembros: en el funcionamiento del mercado interno, energía, protección de consumidores, agricultura o transporte, entre muchas otras áreas. Además, la UE posee competencias de coordinación en materia económica y apoya a los Estados miembros en áreas como industria, salud pública o educación.
Esos son los márgenes en los que desarrolla su actividad la Unión Europea. Así, por ejemplo, su competencia compartida en agricultura le permite impulsar la Política Agraria Común (PAC), que regula la actividad agrícola, y garantiza la sostenibilidad económica del sector y el respeto al medio ambiente. En virtud de su competencia exclusiva en la defensa de la competencia en el mercado interno, la UE puede investigar y sancionar a gigantes digitales como Google o Facebook por prácticas anticompetitivas. Por último, dentro de sus competencias de apoyo o coordinación en materia de educación se enmarca el programa Erasmus+, en el que han participado más de tres millones de europeos desde su creación.
Sin embargo, es en el área del mercado interno donde más importancia tiene el derecho de la Unión Europea. Un mercado interno es una unión de Estados en el que, además de existir libertad de comercio y una aduana común, hay una defensa común de la competencia y libertad de movimiento de los factores de producción. Dichos factores son lo que se suelen llamar las cuatro libertades fundamentales de la UE: el libre movimiento de bienes, servicios, capitales y personas. Así, por ejemplo, Italia no puede imponer cuotas o impuestos a la maquinaria que importa de Alemania. Igualmente, empresas como Uber o Apple pueden tributar en Irlanda por los beneficios de algunos servicios que prestan en el conjunto del mercado de la UE. Y un ciudadano español puede instalarse a Bruselas y trabajar en una empresa belga sin necesidad de un visado o un permiso de trabajo.
Para proteger el mercado interno, el DUE permite que el Parlamento y el Consejo armonicen el derecho interno de cada país para evitar obstáculos al funcionamiento del mercado, por ejemplo, estableciendo cuándo tiene lugar el cambio estacional de la hora. Algunos países han ido incluso más allá y han establecido una unión económica y monetaria, la eurozona; en esos países, y salvo en materia fiscal, es la Unión Europea quien ejerce las competencias monetarias.
Para ampliar: “Historia del Parlamento Europeo”, Karim Hallal en El Orden Mundial, 2019
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
No se podría hablar de un ordenamiento jurídico sin tribunales encargados de velar por su cumplimiento. Aunque el DUE sea un sistema descentralizado que da gran protagonismo de los jueces nacionales, la Unión Europea también cuenta con dos tribunales propios, con sede en Luxemburgo y que conviven bajo una misma institución: el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Esos dos tribunales son, por un lado, el propio Tribunal de Justicia y, por otro, el Tribunal General. Al margen queda el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con sede en Estrasburgo, que se encarga de enjuiciar posibles violaciones del Convenio Europeo de Derechos Humanos: a pesar de que su nombre suele generar confusión, forma parte de otra organización internacional, el Consejo de Europa, y es del todo ajeno a la Unión Europea.
El Tribunal General está compuesto por dos jueces de cada Estado miembro y conoce en primera instancia, entre otros, los recursos formulados por los Estados miembros contra la Comisión o los interpuestos por personas o empresas para obtener la anulación de un acto que les afecte individualmente; por ejemplo, una multa por infringir normas de competencia. Además, entre 2005 y 2016 existió un Tribunal de Función Pública que resolvía litigios entre la UE y su personal, y cuyas funciones han sido asumidas por el Tribunal General.
El Tribunal de Justicia, por su parte, está compuesto por un juez de cada Estado miembro y tiene como principal función la interpretación y la aplicación del derecho de la Unión. Así, el Tribunal ha dictaminado, entre otras cuestiones, que el Reino Unido puede dar marcha atrás y revocar unilateralmente su intención de abandonar la UE o que existe el llamado “derecho al olvido” en las búsquedas de internet. En el desempeño de sus funciones, el Tribunal es asistido por los abogados generales, que redactan un escrito de conclusiones previo a la sentencia que normalmente suele determinar en gran medida la decisión final del Tribunal.
A pesar de ser, quizás, la institución europea menos conocida, el TJUE ha adoptado una postura activa, desempeñando un papel fundamental en la integración europea. No solo hace valer un ordenamiento jurídico anómalo como es el europeo —que carece de una Constitución que lo fundamente ni fuentes del derecho definidas— frente a ordenamientos jurídicos históricos en cada uno de los países miembros; también ha completado sus lagunas legales y ha ampliado su contenido. Es conocida, por ejemplo, su complicada relación con el Tribunal Constitucional alemán, que se ha resistido a aceptar la jurisprudencia del TJUE en materias que afectan a derechos fundamentales. A pesar de ello, hay voces que sostienen que ningún otro tribunal ha desempeñado un papel tan determinante en la creación de un proceso gubernamental y político del que es parte.
Este papel lo ha desempeñado fundamentalmente a través de las cuestiones prejudiciales, un mecanismo de control jurisdiccional del TJUE para con los tribunales nacionales que deja muy poco margen a estos últimos: aunque formalmente son los tribunales nacionales quienes toman la decisión final, esa decisión está condicionada por la respuesta que reciben de Luxemburgo indicando cómo actuar en relación al derecho europeo. En cualquier caso, el juez nacional no podría desobedecer al TJUE, ya que ambos forman parte del mismo sistema jurisdiccional: un Estado democrático y sus instituciones no pueden desobedecer a sus propios tribunales, con independencia de que sean nacionales o supranacionales.
Para ampliar: “Los Estados Unidos de Europa”, Alex Maroño en El Orden Mundial, 2018
Garante de la integración europea
En tiempos en los que se cuestiona el futuro y la viabilidad del proyecto europeo, los análisis más pesimistas suelen olvidar una de las mayores garantías para su supervivencia: el conjunto de normas e instituciones que conforman el derecho europeo. Como todo Estado u organización política, la Unión Europea es lo que es precisamente gracias a y en virtud de su derecho. No habría Consejo Europeo ni Banco Central Europeo si estos no estuvieran reconocidos en los tratados. Es más, los propios Estados son miembros de la UE en virtud del derecho de la Unión Europea.
Un ejemplo es la colosal tarea que ha supuesto la salida del Reino Unido de la UE, que se ha regido en todo momento por el derecho europeo. La negociación comenzó cuando el Gobierno británico invocó el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea, en marzo de 2017. Esa negociación debía alcanzar un acuerdo que regulara las condiciones y el proceso mediante los que el Reino Unido se retiraría de la UE, y después otro para establecer la relación futura entre la UE y el Reino Unido ya como tercer Estado. Ambos acuerdos son negociados por la Comisión en nombre de toda la UE, pero la decisión final reside en los Estados miembros reunidos en el Consejo Europeo.
La enorme complejidad de la negociación, que ahondó en la división de la sociedad británica en torno al brexit y le costó el puesto a la primera ministra Theresa May, ha demostrado la unidad de los restantes veintisiete socios en torno a la postura europea y, al menos de momento, ha frenado salidas de otros países miembros. De hecho, una hipotética disolución de la Unión Europea también está regulada en el derecho europeo: implicaría o bien muchas más salidas de otros países o bien un propio acuerdo por parte de los Estados miembros para disolver la UE, lo que supondría, en esencia, disolver un ordenamiento jurídico y todas las estructuras políticas económicas que sostiene. Una tercera vía podría ser reducir la UE estrictamente al mercado único y a algunas instituciones complementarias, pero igualmente, eso exigiría renegociar todos los tratados, un proceso que bien podría durar una década entera: el Tratado de Lisboa, por ejemplo, tardó ocho años en negociarse.
Otro ámbito en el que el derecho europeo actúa como garante de la Unión Europea y de los derechos que garantiza son los procesos contenciosos ante el Tribunal de Justicia, fundamentalmente en los recursos de incumplimiento. La Comisión, la institución encargada de guardar los tratados, puede instar a los Estados miembros a que cumplan las obligaciones que se derivan del derecho europeo y, en caso de que persistan en su incumplimiento, remitir el asunto al TJUE, que tendrá la última palabra y que puede obligar al Estado en cuestión a desistir en sus acciones. Así sucedió, por ejemplo, con el caso de la purga de los jueces del Tribunal Supremo polaco, donde el TJUE dictaminó en noviembre de 2019 que Polonia había incumplido sus obligaciones al vulnerar la independencia de sus jueces. Otro ejemplo más reciente, de abril de 2020, gira en torno a las cuotas de refugiados: el TJUE ha sentenciado que Polonia, Hungría y la República Checa incumplieron de forma injustificada su obligación de acoger refugiados procedentes de Grecia e Italia.
Ya sea como garante de derechos y libertades o como núcleo central de la Unión Europea, el derecho de la Unión ejerce un papel fundamental no solo en el ámbito europeo sino, cada vez más, en los propios países que forman parte de la UE. Si bien todavía es poco conocido entre la ciudadanía europea, el DUE es un ejemplo de éxito de un ordenamiento jurídico supranacional que habilita y protege su proyecto de integración.
Para ampliar: “Polonia, la pesadilla del liberalismo”, Alex Maroño en El Orden Mundial, 2018
El derecho de la Unión Europea, garante de la integración europea fue publicado en El Orden Mundial - EOM.
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