El expediente administrativo: concepto y extensión.( 3 min.)

El expediente administrativo: concepto y extensión.( 3 min.)

por

Juan B Lorenzo de Membiela
I.  Definición doctrinal.
Cabe definir el expediente administrativo bien como aquellos actos de constancia en que el procedimiento administrativo se materializa, resultando un «cuerpo de escritos» que muestran el devenir de las distintas actividades que acontecen a lo largo del procedimiento administrativo  cuerpo de escritos éste, que en la práctica administrativa recibe el nombre de expediente administrativo[1]. Bien como la preparación mediante una serie de trámites que terminan que dicta la autoridad correspondiente ejerciendo una función jurisdiccional pues declara o niega el derecho del particular[2].
II. Definición legal: la extensión del expediente administrativo .
Normativamente ha sido definido el expediente administrativo en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, entendiendo por tal, en el artículo 164.1º,  el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Concepto éste que es complementado con un apartado 2º, señalando que los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación.
Es clásica la calificación del expediente administrativo como la materialización del procedimiento. En esta orientación , la STS de 28 de octubre de 1988[3], lo evalúa como la serie de actuaciones administrativas debidamente documentadas que reflejan el procedimiento del que el acto o disposición trae causa.
No existe en el ámbito procesal ni en el administrativo en general , sin embargo, una definición de lo que debe entenderse por expediente administrativo[4]. Cuestión que dificulta otro aspecto de éste cual es la extensión y contenido del mismo: si deben remitirse todos los antecedentes existentes  en la Administración o exclusivamente los atinentes a la actividad que cause la actuación judicial. Y en este ultimo caso surge otra cuestión, si sobre la aplicación del principio de tutela judicial efectiva, deben incluirse las cuestiones indirectas o colaterales, sin poder entrar a valorar sus posibles incidencias, en tanto que la Administración Pública como demandada no debe irrogarse esa potestad atribuida exclusivamente el Órgano jurisdiccional en atención al objeto del litigio.  Y todo estos precedentes sobre dos antecedentes: Primero, la incidencia de la extensión del contenido, que puede verse reflejada – en una interpretación amplia- en la STS de 19  de octubre de 1987[5], FD segundo:
« El llamado recurso contencioso-administrativo da vida a un proceso de cognición cuya estructura se ajusta plenamente a las reglas generales de dicha clase de procesos, en los que, en lo que ahora importa, resulta necesario, en primer lugar, la introducción de los datos de hecho precisos para poder juzgar sobre la pretensión deducida -alegaciones- para en su caso y después proceder a la depuración de tales datos tratando de lograr un convencimiento sicológico del órgano jurisdiccional respecto de la existencia o inexistencia, veracidad o falsedad de aquellos datos -prueba-. Alegaciones y pruebas, pues, configuran la estructura del proceso de cognición y por tanto del recurso contencioso-administrativo.
 Por otra parte, ha de subrayarse el proceso seguido ante esta Jurisdicción integra en su desarrollo como trámite fundamental la remisión del expediente administrativo -art. 61 de la Ley Jurisdiccional (RCL 1956\1890 y NDL 18435)- cuyo contenido queda así vertido en el ámbito de la cognitio judicial, con una especial relevancia respecto de las partes:
 A) En el terreno de las alegaciones, a su vista pueden las partes y muy concretamente el demandante invocar motivos nuevos aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso administrativo - art.69,1 de la Ley jurisdiccional -.
 B) Y en el campo de la prueba el expediente sirve de punto de partida para dar por acreditados unos hechos y poder intentar desvirtuar otros.
 Esta importancia del expediente no significa sin embargo que su no constancia en el proceso deba tener siempre las mismas consecuencias: puesto que de lo que se trata es de enjuiciar un acto o disposición determinando su conformidad o disconformidad con el ordenamiento jurídico -art. 83,1 y 2 de la Ley Jurisdiccional -, es claro que en cada caso habrá que concretar en qué medida resulta posible ese juicio sin contar con el expediente o, desde otro punto de vista, en qué medida la no incorporación del expediente ha disminuido las oportunidades de las partes para articular los fundamentos de sus pretensiones[…] » .
Y por otro, aquellos  antecedentes jurisprudenciales que declaran la no indefensión causada por la remisión como expediente administrativo de 40 tomos de documentación, vid.  STS de 28  de septiembre de 1998[6], FD segundo:
 «No cabe tampoco estimar la aludida indefensión del recurrente en función de la enorme extensión del expediente administrativo y su carencia de índices, ya que ello, sí puede generar mayor dificultad y tiempo en la consulta y localización de los datos y hechos que la parte juzgue más relevantes para la defensa de sus posiciones, pero en modo alguno implica una ocultación o reserva de los mismos por parte de la Administración, ni la imposibilidad de su examen por la parte interesada, ni ninguna dificultad añadida a la derivada de la gran extensión del expediente[…] ».
La incidencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998, artículo 48.4º  impone que sea remitido el expediente administrativo, original o copia,  foliado, autentificado  con un índice. Obligación que no es nueva en nuestro Ordenamiento Jurídico , habiendo sido publicado el Reglamento de Procedimiento Administrativo del Ministerio de la Gobernación de 31 de enero de 1947, derogado, cuyo artículo 47.1º establecía:
«Todos los escritos aportados a un expediente deberán figurar cosidos por orden. Este orden será el cronológico de su recepción en el registro de la dependencia donde se tramite. Incorporados en esta forma al expediente, se foliarán todas sus hojas correlativas en letra debiendo figurar en cada documento el sello del registro de entrada respectivo, con la fecha y demás datos a que se refiere el artículo 53.2. Las minutas se intercalarán, numerarán y coserán de igual manera, por el orden que resulte de las fechas del registro de salida.»
Y que algún autor[7]propugnó su aplicación ante el silencio de la Ley Jurisdiccional de 1956.
El origen de este precepto estriba, además de ser materialización de exigencias de lógica, en la proscripción de manipular los expedientes administrativos remitidos, temor del legislador que ha paliado en la Ley de 1998, en su artículo 48.4º . Por ello, estimo si la no concurrencia de este requisito debe producir efectos en la esfera procesal. Si bien la inexistencia de éste en la Ley Jurisdiccional de 1956 no ocasiona ninguna nulidad, vid. STSJ de Cataluña de 15  de mayo de 1997[8], FD tercero:
 « Procede «prima facie», desestimar la pretensión de nulidad de la resolución administrativa impugnada en base a la alegación de que el expediente administrativo no se halla debidamente foliado ni aparece grapado ni ordenado cronológicamente, al ser en su caso un vicio de naturaleza procesal, que produce sus efectos exclusivamente en el propio contencioso-administrativo, sin causar lesión de los derechos de defensa jurídica de la sociedad actora, que no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24 de la Constitución, al no causar indefensión en la defensa de sus derechos e intereses legítimos, ya que en ningún caso constituye una causa de invalidez en la inteligencia del artículo 63 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de 26 noviembre 1992 (RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993\246), que contamine el procedimiento administrativo previo, si se ha producido regularmente la declaración de voluntad de la Administración que concluye el procedimiento administrativo[…] » .
Siendo exigidos en la Ley vigente de 1998, estimo que su inobservancia sería causa de nulidad del recurso por infracción del artículo 238.3º de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Y aun por infracción del principio constitucional que proscribe las dilaciones judiciales indebidas.
III. El expediente administrativo como documento público a efectos probatorios.
No existe precepto normativo alguno que califique al expediente administrativo como documento público. Tal carácter viene derivado de modo indiciario por aplicación del artículo 1216 del CC  y de modo directo por  el artículo 46.4º de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre. Ahora bien, únicamente exige este artículo para la consideración de público que el documento sea expedido  por órgano administrativo, lo que choca frontalmente con lo dispuesto en el artículo 317.5º y 6º de la LEC de 2000 que exige que el órgano administrativo tenga reconocida la facultad para dar fe en el ejercicio de sus funciones  - Ormazábal señala que el mero ejercicio de una función pública no entraña , necesariamente, capacidad para dar fe  pública[9]-.
Es evidente el abismo que separa este precepto de los otros.
El resultado no puede ser otro que aplicar los mismos al campo respectivo de aplicación de la norma que lo haya reconocido: Tendrán la consideración de documento público en el ámbito sustantivo y procedimental administrativo aquellos documentos públicos válidamente emitidos por órgano administrativo; mientras que requerirán sean expedidos por funcionario que ostente la prerrogativa de dar fe para que desplieguen eficacia procesal probatoria.
Únicamente sobre la incidencia del artículo 319.2º podrían ser equiparados, al menos conceptualmente, a aquellos documentos administrativos - que no son públicos sino más bien declarados por una ley ajena a la Procesal[10] - que no son  expedidos por funcionario que  ostente  la fe publica  de estos subtipos de documentos públicos , diferenciándose de los sensu stricto en una certeza probatoria iuris tantum no plena.

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[1] Rico Gómez, « El expediente administrativo y el proceso administrativo: un análisis de jurisprudencia» , Revista Española de Derecho Administrativo , 1991, 71, pp. 409 y ss..
[2] Gascón y Marín, Tratado de Derecho Administrativo, t. I, p.  491-2.
[3] (RJ 1988, 6635).
[4]Huesca Boadilla,   Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa  de 1998, Aranzadi, Pamplona, 1999, pp. 460-1
[5] (RJ 1987,8667).[6] (RJ 1998,7980).
[7] González Navarro,  Derecho Administrativo Español, t. II, Eunsa, Pamplona, 1988.
[8] (RJCA 1997,910).[9] Idem., p. 69.
[10] Vid. Ormazábal Sánchez, La prueba documental y los medios e instrumentos idóneos para reproducir imágenes o sonidos o archivar y conocer datos ,  La Ley, Madrid, 2000, p.  69.