La prevención de las dinámicas de radicalización violenta promovidas por el Dáesh y otros actores yihadistas es la base primordial de las políticas contraterroristas europeas, especialmente frente a sujetos individuales o grupos pequeños que, inspirados por su narrativa, se presentan como la mayor amenaza para Europa. Sin embargo, varios Gobiernos europeos, lejos de priorizar las intervenciones selectivas, están aplicando algunas medidas cuya eficacia no solo es cuestionable, sino que están suponiendo graves trasgresiones a derechos y libertades fundamentales de la población.
Tras cada atentado, una vez resueltas las cuestiones más urgentes —neutralización de la amenaza y atención a las víctimas—, se buscan respuestas tan necesarias como el cómo y por qué ha sucedido. Con el objetivo de neutralizar y combatir la amenaza yihadista que asola Europa, con especial crudeza durante estos dos últimos años, los Gobiernos europeos han venido aplicando una serie de políticas —que, en muchas ocasiones, están suponiendo una grave trasgresión de algunos derechos fundamentales— recurriendo al acostumbrado y ya manido binomio de mayor seguridad a cambio de libertad. Teniendo en cuenta que la principal amenaza para la seguridad interna proviene de grupos e individuos concretos, ¿tienen sentido ciertas políticas de alcance general sobre el total de la población? Y, lo más importante, ¿son realmente eficaces?
La eficacia de la estrategia contraterrorista europea
Prevenir, proteger, perseguir y responder son los cuatro pilares sobre los que se fundamenta la línea de acción de la Unión Europea para combatir la radicalización y el terrorismo yihadista, enmarcados en dos documentos de referencia de 2005: la Estrategia Europea de Lucha contra el Terrorismo y “Combatir la radicalización y el reclutamiento terrorista”. Sobre estos criterios comunes, particularmente la prevención, cada Estado miembro es el principal responsable de diseñar e implementar un sistema legal de seguridad interior. Los distintos planes nacionales comparten elementos centrales al asimilar prevención e integración —con medidas destinadas a incrementar las oportunidades laborales y económicas trabajando con las comunidades y líderes religiosos o contrarrestando la narrativa yihadista— y localizar entornos y perfiles “de riesgo”. Paralelamente, en tanto vinculados por el Derecho internacional de los derechos humanos, los Estados europeos tienen como límite la consideración de derechos fundamentales como la “dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos”.
En poco más de una década y tras 14 grandes atentados en Europa desde 2004, se ha hecho evidente que el enfoque contraterrorista europeo resultó ser demasiado optimista y los esfuerzos de integración, bastante mejorables. Pero de este recorrido se pueden extraer algunas lecciones. Por una parte, a pesar de las abundantes publicaciones al respecto, el fenómeno yihadista todavía nos resulta complejo de entender, y la tergiversación interesada de este desconocimiento, unida al empeño por despertar prejuicios contra la población musulmana, es gasolina para los partidos y colectivos ultranacionalistas y xenófobos, claramente contrarios a la integración. Por otra parte, el enfoque multidepartamental, en el que se enmarcan los planes europeos —y nacionales, como se ha podido comprobar en el cruce de responsabilidades tras los atentados de Barcelona—, si bien es coherente en su planteamiento, supone una multiplicación de recursos y personal, con el consiguiente aumento de costes, en un contexto de reducción presupuestaria.
Otra evidencia que puede deducirse de esta temprana experiencia es que las medidas adoptadas por algunos Gobiernos europeos en los últimos años, contrariamente a lo que pretenden, no solo no han controlado la radicalización violenta de determinados sujetos, sino que están resultando en trasgresiones y abusos a los derechos civiles y fundamentales, en una deriva de segurización permanente del Estado.
El problema no es solo la expresión
El desarrollo legislativo que está siguiendo Francia tras el decreto del estado de emergencia a raíz de la cadena de atentados que sufrió el país en 2015 es el ejemplo más notorio de esta perspectiva. En enero de 2016, cinco relatores especiales de Naciones Unidas concluyeron que “el actual estado de excepción en Francia y la ley de vigilancia de las comunicaciones electrónicas imponen restricciones excesivas y desproporcionadas a las libertades fundamentales”. En una línea similar, el Comité contra la Tortura de la ONU expresó su preocupación ese mismo año por los “informes de uso excesivo de la fuerza por parte de la Policía durante algunas operaciones de búsqueda”, pero también en otras situaciones que no tenían ninguna vinculación ni vocación terrorista, como la represión experimentada en algunas concentraciones de protesta política. Igualmente, resulta destacable que la primera medida efectiva del nuevo Gobierno de Emmanuel Macron ha sido renovar el estado de emergencia por sexta vez —hasta, en principio, noviembre de 2017—, así como el proyecto de ley redactado por el ministro del Interior, que prevé introducir normativas propias del estado de emergencia al ordenamiento penal ordinario.
La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH) de la ONU, junto a otras organizaciones internacionales, advierte de que el hecho de que no exista una definición internacionalmente aceptada del término terrorismo conlleva el riesgo de que los Estados hagan una lectura demasiado “vaga e imprecisa” sobre las actividades o comportamientos que se puedan considerar como tal para perjudicar deliberadamente a sujetos o grupos de la oposición política, lo que afecta gravemente al derecho a la libertad de expresión, como se ha reflejado especialmente a través de internet.
Internet y las redes sociales son, sin duda, campos de cultivo y propagación fundamentales de la propaganda terrorista. La radicalización y reclutamiento de determinados individuos durante estos últimos años esencial o exclusivamente a través de internet dan cuenta de ello. Por ello, las diversas políticas contraterroristas europeas se han ido centrando en contrarrestar el “componente ideológico” de la propaganda yihadista con narrativas alternativas al relato terrorista. Pero, por otro lado, los Gobiernos también aplican un enfoque más represivo con el fin de neutralizar los flujos comunicativos de los sujetos de riesgo, aunque en la práctica su aplicación en muchos casos queda lejos de perseguir un verdadero peligro. Son los casos de la interpretación de ciertas publicaciones o actuaciones como “apología del terrorismo” o actividad terrorista en las legislaciones penales de España, Francia, Reino Unido o Alemania.
En España se ha dado la paradoja de que los juicios por enaltecimiento del terrorismo se han multiplicado por 25 desde 2011, el último año en que la organización terrorista ETA asesinó; algunos casos incluyen peticiones de penas de prisión por humor negro, canciones contestatarias o una obra teatral satírica. Otro caso de relevancia internacional fue el del periodista David Miranda, detenido e interrogado en el aeropuerto de Heathrow (Reino Unidos) por portar documentos del exinformante Edward Snowden. Al amparo del apartado 7 de la Ley de Terrorismo de 2000, los motivos de su detención fueron, según alegaron las autoridades, que el material que portaba “podía poner en peligro la vida de la ciudadanía” y que su “publicación o amenaza de publicar está dirigida a influir al Gobierno y se hace con el propósito de promover una causa política o ideológica”. Por su parte, Alemania ha solicitado que se realice un registro internacional de militantes anticapitalistas a raíz de las protestas de Hamburgo.
La libertad de expresión no es un derecho absoluto, tal y como lo reconoce el Derecho internacional, porque no puede servir para incitar al odio o a la violencia ni destruir los derechos de terceros. Por lo tanto, los Gobiernos pueden establecer una serie de limitaciones a este derecho fundamental, pero para que estas sean legítimas tienen que estar claramente definidas en la ley, responder a un objetivo legítimo y ser necesarias y proporcionales a tal fin. Por tanto, la crítica hacia la política de un Estado o la muestra pública de apoyo hacia determinados grupos o ideas no pueden ser objeto de sanción penal si esas posturas no promuevan de forma clara e intencionada la violencia o el odio.
Todos somos sospechosos
Aparte del notable riesgo que supone una lectura excesivamente amplia de lo que puede suponer un acto terrorista o apoyo al mismo, también resulta un impedimento para el eficaz seguimiento de los individuos que verdaderamente suponen un riesgo. En Reino Unido, el comando antiterrorista de Scotland Yard, el MI5 y el Cuartel General de Comunicaciones del Gobierno comparten una base de datos con 23.000 “sujetos de interés”. De estos, 3.000 son prioritarios por suponer que entrañan mayor riesgo, y, entre ellos, aproximadamente 500 son considerados como los de mayor peligro. Al mismo tiempo, estos servicios tienen que rastrear a otra decena de miles de perfiles, que contemplan desde sujetos que han apoyado abiertamente en las redes el califato del Dáesh hasta quienes dicen que “los musulmanes tienen derecho a defenderse”.
De este ejemplo se pueden extraer algunas conclusiones. En primer lugar, se debe avanzar en la línea de intervenciones selectivas y ámbitos prioritarios, tal y como aconseja la Comisión Europea. Asimismo, es esencial que el personal involucrado cuente con una formación sólida y la capacidad para organizar estos recursos de manera eficiente. Pero el progreso en estos avances se verá necesariamente condicionado por los recursos disponibles —económicos, organizativos y personales—, por lo que la segunda conclusión es que se debe aumentar el presupuesto destinado a los programas de prevención de la radicalización violenta, como recoge Naciones Unidas. Un informe de la Inspección General de la Policía de su Majestad desveló que, para hacer frente a los recortes presupuestarios de más del 20%, 67.000 personas sospechosas que estaban siendo vigiladas no habían sido incluidas en la base de datos de las fuerzas de seguridad, y bajo el mandato de Theresa May como ministra de Interior se eliminaron 20.000 puestos de policía en Inglaterra y Gales.
La tercera conclusión es que la vigilancia masiva como argumento para combatir el terrorismo yihadista no ha sido ni está siendo sinónimo de seguridad. La mayoría de los países identifican como uno de los mayores riesgos para su seguridad interna a los “actores solitarios o grupos pequeños, ya sean sujetos autorradicalizados o combatientes retornados”. De hecho, debido en parte a la guerra declarada —apenas llevada a la práctica— de plataformas sociales como Facebook o Twitter a las cuentas que promueven el fanatismo, la mayor parte de la actividad propagandística de las redes yihadistas se ha volcado hacia la web profunda. Por tanto, la vigilancia masiva de la internet abierta y libre resulta más perjudicial para la ciudadanía promedia que los esfuerzos de las agencias de inteligencia y las fuerzas de seguridad para rastrear a individuos o grupos particulares.
Así lo han denunciado la OACDH y otros organismos internacionales en repetidas ocasiones. En octubre de 2015, la Corte de Justicia de la Unión Europea concluyó que las legislaciones que dotaban a las autoridades de la capacidad para vigilar masivamente las comunicaciones electrónicas “compromete la esencia del derecho fundamentar a respetar la privacidad” del artículo 7 de la Convención Europea de los Derechos Humanos. Las propuestas para limitar la encriptación de ciertas plataformas de comunicación también han despertado críticas en este sentido. La introducción de puertas traseras en algunas aplicaciones y sistemas obliga a los administradores de datos a socavar voluntariamente la seguridad cibernética a la par que aumenta el riesgo de que aquellos a quienes precisamente se pretende neutralizar tengan capacidad para descubrir y explotar las vulnerabilidades del sistema.
Reino Unido vuelve a ser ejemplo de desviaciones a estos principios y advertencias. El 29 de noviembre de 2016 el país aprobó la Ley de Poderes de Investigación, considerada como “una de las leyes de vigilancia más extremas jamás aprobadas en una democracia” y apodada “carta de los espías”. La nueva normativa autoriza la intercepción masiva de comunicaciones en el extranjero —enviadas o recibidas por personas que se encuentran fuera de las islas británicas— y que las compañías de comunicación almacenen durante un año datos de los usuarios, a los que tendrán acceso la Policía, los servicios de seguridad y las agencias oficiales. La ley también otorgará nuevos poderes a estos últimos para “participar en la recopilación masiva de metadatos extranjeros, interceptar de forma masiva las comunicaciones y hackear indiscriminadamente redes y sistemas informáticos en todo el mundo”.
Pero otras normativas europeas también contemplan preceptos similares o idénticos a los de la legislación británica, como es el caso de Bélgica, Alemania, Austria, Países Bajos, Hungría, Polonia o Francia. De hecho, tras la extensión del estado de emergencia de julio de 2016, el primer ministro francés puede ordenar la recopilación de datos de personas sospechosas de constituir una amenaza o de estar asociadas a alguien que pueda serlo sin necesidad de una autorización judicial previa.
La criminalización de los colectivos vulnerables
Naciones Unidas ha expresado una lamentable moraleja sobre esta temprana trayectoria de lucha contra el terrorismo yihadista: no solo resultan contrarias a los principios y valores fundamentales, sino que las vulneraciones de derechos humanos relacionadas con operaciones y acciones antiterroristas “pueden haber favorecido la propagación del terrorismo y los extremismos violentos”. El Parlamento Europeo se pronunció en 2014 en términos similares al concluir que ciertas prácticas preventivas de carácter judicial y administrativo aplicadas en algunos países de la Unión están contribuyendo a marginalizar a las comunidades musulmanas y estigmatizar a los colectivos de riesgo.
La islamofobia es una lacra que está contaminando Europa y torna en expresiones y acciones cada vez más continuas y violentas. Países Bajos y Alemania han informado de la existencia de grupos vinculados a la extrema derecha que se hacen pasar por “patrullas civiles” por considerar las fuerzas de seguridad incompetentes. Los ataques a mezquitas en Alemania, Inglaterra, Francia o, más recientemente, España es otra muestra. Pero más preocupante es que este fenómeno se esté promoviendo y consintiendo por parte de algunos Gobiernos europeos cuando son los principales responsables de aplicar medidas que prioricen la integración como base fundamental para la prevención del terrorismo.
El Gobierno de Viktor Orbán en Hungría ha sido particularmente agresivo en su empeño de relacionar el terrorismo con la acogida de inmigrantes; ha llegado a afirmar que “la inmigración es el caballo de Troya del terrorismo”. Desde 2015, ha invocado una “situación de crisis debida a la inmigración masiva”, una forma diferente del estado de emergencia que permite a la Policía y el Ejército asistir a las autoridades concedentes de asilo, instituir procedimientos de frontera acelerados en “zonas de tránsito” y limitar la revisión judicial de las concesiones de asilo. Al mismo tiempo, las enmiendas de 2015 al Código Penal han supuesto la criminalización con penas de prisión y órdenes de expulsión de las personas refugiadas e inmigrantes que entran en el país de forma irregular.
En Austria, las enmiendas a la Ley de Asilo, que entraron en vigor en 2016, permiten a las autoridades emplear medidas especiales y temporales si se considera que un “flujo elevado” de refugiados en las fronteras del país amenaza el orden público y la seguridad nacional. Sin embargo, la ley no contempla una definición de los criterios para decretar dicha situación. Un ejemplo de estos poderes especiales es que la Policía estaría facultada para tomar una decisión inmediata en la frontera sobre si la solicitud de asilo de una persona puede ser rechazada. De serlo, la Policía estaría facultada para ordenar su expulsión inmediata, lo que contradice la normativa internacional, que prohíbe expresamente expulsar a una persona sin antes identificarla mediante asistencia letrada.
Hacia una integración responsable
Cada vez que se perpetra un atentado en un país occidental, esta nueva forma de “hiperterrorismo” tiende a provocar una sobrerreacción que conlleva una pérdida de la perspectiva y la racionalidad, ambas fundamentales para comprender los matices de la amenaza y tratar de dar una respuesta estructural. Es importante tener en cuenta que, aunque el funcionamiento de las agencias de seguridad fuese plenamente eficaz —para lo que habrían de contar con el apoyo político—, evitar un ataque terrorista no es sencillo.
Pero, si bien es tarea primordial de los Gobiernos promover la integración de determinados colectivos más vulnerables, también es esencial contar con la participación ciudadana y silenciar la falsa propaganda promovida por grupos que incitan a la xenofobia y a la desinformación interesada. Precisamente este sentimiento de marginación y exclusión —social, política o económica— es el motor más potente de radicalización.
Más importante si cabe, resulta prioritario que los países occidentales se replanteen sus políticas de intervención exterior. Como ha quedado demostrado, con ello han contribuido a alimentar el fuego de la génesis del terrorismo que hoy golpea Europa, aunque la peor parte se la lleven los ciudadanos. El mismo cambio de enfoque debería aplicarse al cuestionable negocio armamentístico.
Ninguna pedagogía se puede aprender a la fuerza. Como explica Federico Aznar, “el poder es potencia, no acto; su secreto es que se utiliza poco porque su uso lo desgasta más de lo que aparenta. Es un tótem”.
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