Australia tiene que afrontar uno de los desafíos más embrollados de su política exterior. Dependiente económica y comercialmente de China, pero alineada con EE. UU. en temas de seguridad, Canberra se encuentra en medio de la interrogación geopolítica del momento. La cambiante visión de Trump en cuanto al papel que Washington tiene que jugar en Asia y el creciente interés de China por expandirse en el Pacífico han aumentado las tensiones y estrechado el margen de maniobra de Australia.
El pasado noviembre el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico se convirtió en un campo de batalla para Washington y Pekín y, finalmente, cerró sin emitir una declaración conjunta, un fracaso sin precedentes en 25 años que hizo saltar las alarmas en Canberra. Análisis y reflexiones sobre la posición de Australia ante una brecha cada vez más evidente entre EE. UU. y China inundaron las páginas de la prensa australiana.
Para ampliar: “No es solo una guerra comercial”, Eduardo Saldaña en El Orden Mundial, 2018
Para entender los elementos que han conducido a Australia hacia esta encrucijada y las opciones que tiene para responder ante la situación en un escenario regional cada vez más volátil, es necesario comprender el papel que juegan los tres poderes de este triángulo estratégico en el Indo-Pacífico, así como las relaciones bilaterales entre ellos.
Australia, un país occidental en el Indo-Pacífico
Australia es un país de cultura, sistema político y lengua occidentales. Aunque físicamente alejada del Viejo Continente, la Historia europea, particularmente las dos guerras mundiales, ha sido clave en su desarrollo como nación. En otro tiempo colonia británica, Australia es todavía parte de la Mancomunidad de Naciones por votación de la mayoría de su población en el referéndum de 1999. Su inclinación occidental ha tenido además un gran componente racial que ha condicionado su política exterior. Tradicionalmente, las relaciones exteriores de Australia han estado excesivamente enfocadas hacia EE. UU. y Europa mientras Canberra miraba con sospecha a sus vecinos del norte durante décadas.
Para ampliar: “Australia, la isla de los emigrantes”, Lorena Muñoz en El Orden Mundial, 2016
Sin embargo, las profundas transformaciones que han tenido lugar en Asia desde principios de siglo han cambiado la actitud de Canberra hacia su vecindario. En 2012 el Gobierno publicó el libro blanco “Australia en el siglo de Asia”, que reflejaba la centralidad de Asia y, particularmente, de China para Australia. Un año después el Gobierno australiano definió el Indo-Pacífico como área de interés estratégico directo, y lo reiteró en 2017.
El Indo-Pacífico, lejos de ser una inocente delimitación geográfica, carga un gran significado. En concreto, indica que los mayores desafíos para la seguridad y política australianas manan del ascenso de China y su rivalidad con EE. UU., que tienen como principal escenario esta región. Además, la apuesta por el Indo-Pacífico deja ver un posible reajuste en la política exterior de Canberra ante estos desafíos geopolíticos. En primer lugar, sitúa a la otra economía y potencia emergente, India, en el centro de la ecuación geopolítica y deja a China en una posición periférica. El interés australiano por su alianza con Nueva Delhi se ha consolidado en los últimos años con un creciente número de iniciativas bilaterales y la publicación de una estrategia a largo plazo con India.
Para ampliar: “Australia’s foreign policy white paper”, East Asia Forum, 2017
Australia, como potencia media, otorga una gran importancia al multilateralismo tanto a través de sus relaciones con India como con otras democracias de la región, particularmente Japón, Indonesia y Corea del Sur. Este giro hacia el Indo-Pacífico y el creciente interés de Canberra por formar alianzas con algunos de sus vecinos no es una coincidencia, sino más bien el fruto de la delicada situación en la que se encuentra Australia actualmente.
El canguro, el águila y el dragón
Tras la Segunda Guerra Mundial, EE. UU. y Australia se convirtieron en aliados fundamentales. Washington se consolidó entonces como un superpoder y, en plena Guerra Fría, comenzó a concebir sus intereses en términos mundiales. Con el objetivo de prevenir el rearme de Japón y contener el comunismo, forjó alianzas con países de intereses similares en Asia-Pacífico.
Su estrecha relación con Canberra se institucionalizó en un tratado que ambos países y Nueva Zelanda ratificaron en 1952. En esta alianza, conocida como ANZUS —acrónimo de las iniciales en inglés de los tres países—, Washington ofrecía protección, inteligencia y entrenamiento militar. Por su lado, Australia ha actuado como puente hacia Asia para EE. UU. y ha apoyado abiertamente el liderazgo de Washington en la región. Aparte de su apoyo diplomático, militarmente se ha tomado su alianza muy en serio: es el único país que ha luchado junto a Washington en todos los grandes conflictos desde la Primera Guerra Mundial. Tras el fin de la Guerra Fría, hubo un momento de estancamiento, pero la alianza se reavivó tras los ataques del 11S y la “guerra contra el terrorismo”, que obtuvo el apoyo incondicional de Australia.
Mientras los dos aliados luchaban juntos en Oriente Próximo, Australia se convertía en la economía desarrollada más dependiente de su principal competidor estratégico: China. Desde inicios de siglo, las exportaciones australianas a China han crecido exponencialmente, y en 2014 sus lazos comerciales se consolidaron con la firma de un acuerdo de libre comercio. Actualmente, Pekín compra el 35% de sus exportaciones, lo que equivale al 8% del PIB australiano. Aunque Washington también juega un papel fundamental en Australia, la importancia de China eclipsa cualquier otra influencia económica.
Para ampliar: “Australia’s Linkages with China: Prospects and Ramifications of China’s Economic Transition”, P. D. Karam y D. V. Muir en FMI, 2018
El acercamiento en términos políticos entre Australia y China no ha seguido el ritmo de sus relaciones económicas. La posición de Australia ante el crecimiento del gigante asiático ha sido ambivalente. Por un lado, Canberra ve a China como una potencia económica indispensable y, por tanto, liga la prosperidad de Australia a su crecimiento económico. Por otro lado, el ascenso de China —políticamente hostil— y de su creciente fuerza militar se ve como una amenaza. En otras palabras, los políticos confrontan la tensión entre lo que ven como una China económicamente avanzada —capitalista— y, por tanto, fiable, pero políticamente anacrónica, es decir, autoritaria y cuyas pretensiones estratégicas generan desconfianza.
Para ampliar: “It’s good to talk, but Australia and China are neighbours worlds apart”, Kerry Brown, 2018
La falta de entendimiento ha resultado en algunas tensiones diplomáticas, desde la crisis internacional que tuvo lugar tras la masacre de Tiananmén hasta altercados como el del grupo empresarial minero Rio Tinto o la reunión del ex primer ministro australiano con el dalái lama. Esta desconfianza en el plano estratégico ha sido cada vez más pronunciada. La estrategia de defensa nacional de 2017 ya se refiere a China como un “desafío importante” para la defensa de Australia.
Para ampliar: “The dragon and the kangaroo: 45 years of Australia-China relations”, Kelsey Munro en SBS, 2017
Otros capítulos de la política exterior australiana se han hecho eco de esta dualidad entre las grandes potencias. En temas de seguridad, Canberra es parte, junto con Japón, India y EE. UU., del llamado Diálogo Cuadrilateral de Seguridad, un instrumento liderado por Washington para contener la expansión de China en el Indo-Pacífico. Tras años de inactividad, se retomó en 2017 ante la creciente asertividad china en la región, decisión que no sentó demasiado bien en Pekín. Paralelamente, en el ámbito económico, Canberra comercia libremente en el marco de la Asociación Económica Integral Regional, de la que también forman parte las naciones del Sudeste Asiático, Nueva Zelanda, Japón, Corea del Sur, India y China. Irónicamente, han sido el proteccionismo de Trump y la guerra comercial entre China y EE. UU. los que han dado un empujón a las estancadas negociaciones.
La relación entre China y EE. UU. completa este triángulo estratégico. Desde la visita de Nixon a China en 1972, los presidentes estadounidenses han buscado iniciativas de cooperación y compromiso en ámbitos académicos, económicos y militares. Obama puso especialmente altas en su lista de prioridades las relaciones bilaterales; fue el primer presidente estadounidense que visitó China durante su primer año de gobierno. Sin embargo, la falta de confianza ha hecho que, pese a estas iniciativas, las relaciones entre Washington y Pekín hayan atravesado momentos tensos, particularmente en lo que se refiere a Taiwán, que ha sido durante décadas un punto caliente en las relaciones sino-estadounidenses y que puso a ambos al borde de un conflicto bélico en 1996.
Actualmente, los cambios en el equilibrio de poder han hecho aumentar las tensiones. La creciente capacidad y voluntad de China para competir por la influencia mundial aumenta el potencial de conflicto. Algunos ven esto como el principio de una nueva Guerra Fría, mientras que otros van más allá para advertir de que la posibilidad de un enfrentamiento directo entre estas dos superpotencias nucleares es más posible de lo que pensamos
Hasta el momento, Australia se ha mantenido al margen y ha hecho lo posible por mantener el statu quo, esto es, la permanencia de EE. UU. en la región y la continuación de sus beneficiosas relaciones comerciales con China. Mantener este equilibrio ha sido posible gracias a un ambiente geopolítico favorable —o, por lo menos, relativamente estable— que, ahora corre el peligro de desmoronarse. Ante este escenario, Australia no ha sido la única en inquietarse. Washington también se pregunta cuál es el grado de compromiso de una Australia cada vez más dependiente económicamente de China. Igualmente, la estrecha relación de seguridad de Australia con EE. UU. ha sido objeto de frustración para Pekín y ha causado alguna fricción en las relaciones sino-australianas. Sin embargo, aunque todas las partes de este triángulo tienen sus inseguridades, es Australia, como poder medio, la más vulnerable, a la deriva de lo que decidan las dos superpotencias.
Entre “Estados Unidos primero” y el “sueño chino”
Los dilemas e inquietudes que definen las relaciones entre estos países se han acentuado en los últimos años. Principalmente, el distanciamiento entre China y EE. UU. es cada vez más claro. Xi Jinping ha consolidado la relevancia del Partido Comunista y disipado cualquier esperanza de reforma política, además de robustecer la actividad de China en la región. Ante esto, Trump ha tomado una posición particularmente dura desligando ambas economías e iniciando una guerra comercial que, pese a estar aparentemente en camino de resolverse, ha mandado un mensaje crecientemente antagonista. Previsiblemente, esta postura se seguirá afirmando en lo político; la Estrategia de Defensa Nacional de 2018 ve a China como un Estado “revisionista” del orden mundial y, por tanto, una amenaza a EE. UU.
Para ampliar: “Tambores de guerra comercial”, Trajan Shipley en El Orden Mundial, 2018
Sin embargo, no solamente la rivalidad entre Washington y Pekín hace más difícil para Australia mantener la tradicional dualidad entre intereses económicos y estratégicos; sus relaciones bilaterales con ambos países tampoco atraviesan su mejor momento. En primer lugar, Trump y su “Estados Unidos primero” han consternado a los aliados estratégicos estadounidenses en Asia, incluida Australia. Como respuesta a esta inseguridad, el Gobierno del anterior primer ministro Turnbull apoyó al nuevo Gobierno estadounidense en casi todos sus giros. La firmeza en su alianza con Washington ha llevado a Australia incluso a imitar la retórica beligerante de EE. UU. endureciendo su discurso contra China para impresionar a Trump, lo que no ha sentado demasiado bien en Pekín. Mientras que Obama mantenía que Australia no tendría que elegir entre EE. UU y China, la impulsividad de Trump podría llevarle a exigir a Australia que tome una decisión en cualquier momento.
Para ampliar: “Security in the Asia Pacific: the risks and ramifications of Trump’s impulsive adventurism”, Euan Graham en The Guardian, 2016
En cuanto a China, en 2017 se destapó una serie de casos de vigilancia, espionaje e interferencia por parte del Gobierno chino que fueron un jarro de agua fría para las relaciones bilaterales. Estas alegaciones llevaron a la promulgación de leyes para restringir donaciones de países extranjeros, que fueron recibidas en China como un insulto. Además, Canberra ha tenido que lidiar con el creciente expansionismo naval de China. Primero, las disputas territoriales y tensiones interestatales en el mar de la China Meridional comprometen la seguridad de las rutas marítimas, claves para el comercio internacional, del que Australia, como isla, se beneficia ampliamente. Con mayores repercusiones para su seguridad nacional, los rumores sobre la supuesta intención de Pekín de construir una base militar en Vanuatu hicieron saltar las alarmas en Canberra. Aunque China negó los rumores, supusieron una llamada de atención para Australia. La creciente actividad de Pekín en el Pacífico es un hecho, con un aumento exponencial de inversiones chinas que aumentan el riesgo de competencia estratégica en la zona. Además, la militarización del Pacífico podría traer un conflicto sino-estadounidense a sus orillas, ya que Washington tiene una presencia militar destacable en Australia.
Caminando en la cuerda floja
Entre un Washington cada vez más distante, un Pekín crecientemente influyente y una rivalidad cada vez más evidente entre ambos, Canberra tiene que reajustar sus relaciones con las dos grandes superpotencias. De lo contrario, el Gobierno australiano podría verse entre la espada y la pared.
Australia podría intentar continuar con la dualidad que ha llevado hasta ahora. Sin embargo, la volatilidad del panorama regional y la intrincada red de relaciones de este triángulo estratégico podrían poner a Canberra en una situación comprometida. Washington confía en que, de producirse un conflicto con China, Canberra esté de su lado, mientras que China espera que no sea así, lo que hace aún más difícil que los intereses australianos salieran ilesos en caso de una disputa. La militarización del mar de la China Meridional y, especialmente, Taiwán podría empujar a Canberra a tener que tomar decisiones que dañarían sus intereses estratégicos y económicos.
Para ampliar: “Aguas revueltas en el mar de la China Meridional”, Arsenio Cuenca en El Orden Mundial, 2018
Sobre el tablero podría estar también una segunda posibilidad: dejar de lado la relación con Washington para centrarse en China, cuyo poder económico y militar disputará el liderazgo de EE. UU. en los próximos años. No obstante, las diferencias culturales y políticas y la falta de confianza entre China y Australia hacen que esta opción sea muy poco probable. La dependencia total de EE. UU. también debería descartarse: seguir los pasos exactos de EE. UU. puede que no siempre sea del interés de Canberra. Además, volcarse exclusivamente en esta alianza podría dañar las relaciones de Australia con sus vecinos, a quienes está geográficamente atada.
En cualquiera de los dos casos, la dependencia de uno o de sus dos aliados restringiría el margen de maniobra de Australia y no garantizaría ningún tipo de protección o estabilidad. Económicamente, Pekín ha presionado a Australia con alterar su relación comercial para influir en sus decisiones, ya que, mientras que China podría encontrar otras fuentes de importación, para Australia sería difícil encontrar un mercado del tamaño del de China. Por otro lado, pese a la lealtad de Australia, cuando a EE. UU. se le ha presentado una disyuntiva entre sus intereses y la alianza, ha priorizado lo primero. También China ha priorizado sus intereses nacionales sobre las relaciones diplomáticas e intereses económicos y no ha tenido problema en tomar duras represalias contra cualquier país que haya sentido amenazante.
La mejor opción que puede encontrar Canberra está en el punto medio: mantener sus relaciones con Washington y Pekín, pero diversificarlas para evitar la dependencia tanto económica como en temas de seguridad de ningún poder externo. Equilibrando sus relaciones estratégicas y comerciales con otras coaliciones superpuestas y flexibles con aliados de la zona, Australia podría minimizar los efectos adversos de cualquier colisión o conflicto de intereses entre Washington y Pekín, además de disponer de un mayor margen en la toma de decisiones.
Independientemente de adónde la lleven las tensiones entre EE. UU. y China, ignorar el impacto que tienen las relaciones entre estos dos gigantes en un contexto tan dinámico e incierto es un lujo que Australia no se puede permitir. Para hacer frente a estos desafíos, Australia deberá evitar la dependencia y buscar un lugar en medio de sus reclamos hegemónicos.
Entre China y Estados Unidos: el dilema de Australia fue publicado en El Orden Mundial - EOM.
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