Inicio del conflicto y respuesta de la Unión Europea
El inicio en 2011 de un conflicto interno armado en Libia se convirtió en un elemento perturbador en la región que amenazó desde el primer momento con cobrarse la vida de miles de civiles. Este fenómeno supuso otro traspiés en las relaciones de la Unión Europea con la vecindad sur, que ya se habían visto afectadas previamente con las revueltas de Egipto y Túnez. Al contrario de las creencias iniciales que preveían una guerra corta, el conflicto se alargó y con él, el número de víctimas afectadas por la guerra. Ante la grave situación humanitaria -las víctimas se contaban por miles- generada por tal dificultad, la Unión Europea puso en marcha una operación de gestión de crisis para enviar fuerzas a la zona con el fin de establecer corredores humanitarios y prestar apoyo a las agencias que operaban sobre el terreno.
El papel de la Unión en el inicio del conflicto y a lo largo del desarrollo de los acontecimientos se circunscribió principalmente a la denuncia política y a la defensa de las libertades y los derechos humanos, pero con escasa traducción en lo práctico. Ante el continuo aumento del número de víctimas y las amenazas de Gadafi de reprimir las manifestaciones con “un baño de sangre”, los principales dirigentes de la Unión emitieron una innumerable serie de llamamientos al orden y de condena de la violencia. El Tratado de Lisboa recoge que uno de los pilares fundamentales que debe regir la política exterior de la UE es el respeto de los derechos humanos. Valiéndose de este principio, la Unión, desde el primer momento intentó erigirse como la salvaguarda de los derechos fundamentales del pueblo libio, pero este discurso político no se trasladó adecuadamente a la práctica.
El 20 de febrero, Catherine Ashton, Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores, realizaba una declaración en la que manifestaba su preocupación por la situación en Libia y pedía el final del uso de la fuerza. Al día siguiente, la política británica, en una visita oficial a Egipto, hacía referencia a los esfuerzos de la Unión para reunirse con el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas e intentar llegar a una solución para la situación en el país, incluida la adopción de medidas restrictivas. Además, anunció la suspensión de las negociaciones en el Acuerdo Marco de la Unión Europea con Libia. Por su parte, el Consejo acordó el 28 de febrero, como permitía el mandato de la Resolución 1970, un régimen de sanciones contra el gobierno de Gadafi. Asimismo, la UE estableció y coordinó un dispositivo para evacuar a los ciudadanos europeos que se encontrasen en el país. Pero sobre todo, ese mismo mes, y con anterioridad a las resoluciones aprobadas por Naciones Unidas, los líderes europeos comenzaron a valorar y discutir las posibilidades de realizar una operación de gestión de crisis humanitaria sobre el terreno. La misión no tomaría cuerpo hasta inicios del mes de abril, pero se trataba de la mayor apuesta de la Unión Europea por cristalizar los valores rectores de su política exterior.
EUFOR Libia
El primer párrafo del preámbulo vincula la decisión con la Resolución 1970 del Consejo de Seguridad, la primera tomada en relación al conflicto de Libia y que pedía, entre otras cosas, un alto el fuego, la búsqueda de una solución política y diplomática al conflicto y que exhortaba a la comunidad internacional a prestar asistencia humanitaria a los afectados. El segundo apartado, hace mención expresa a la siguiente resolución adoptada por el Consejo de Seguridad, la 1973. Ligar ambas decisiones, la del Consejo Europeo con la del Consejo de Seguridad es fundamental, pues es esta resolución la que establece una zona de exclusión aérea y da pie a una intervención militar con el fin de proteger a la población civil y establecer un tránsito seguro de asistencia humanitaria. Esta vinculación de la operación con la decisión del Consejo de Seguridad legitima el envío de la EUFOR a Libia.
El tercer apartado sostiene que los objetivos de la misión se encuentran bajo el amparo del Consejo de Seguridad previa notificación al Secretario General de Naciones Unidas y con la terminante prohibición de llevar a cabo cualquier tipo de ocupación territorial. A continuación, en el cuarto párrafo, se vinculan los fines de la EUFOR Libia con la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Más adelante, el cuarto y quinto apartado establecen como requisito la petición de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de la ONU (OCAH) y supedita la misión bajo la coordinación de las Naciones Unidas. Por último, el séptimo punto otorga la dirección política y estratégica de la operación al Comité Político y de Seguridad, bajo la autoridad del Consejo y la Alta Representante, conforme al artículo 38 del TUE.
¿Para qué?
La operación EUFOR Libia se lleva a cabo para “apoyar la asistencia humanitaria en la región”, más específicamente para contribuir “a la circulación y la evacuación seguras de las personas desplazadas” y para prestar “ayuda con capacidades específicas a las organizaciones humanitarias en sus actividades”. Estos principios de actuación están basados en “directrices sobre utilización de recursos militares y de la defensa civil para apoyar las actividades humanitarias de las Naciones Unidas así como la guía sobre utilización de recursos militares extranjeros para operaciones de ayuda humanitaria”.
Control político
El Consejo Europeo, según recoge el artículo 4, poseía las competencias de establecer el inicio de la EUFOR Libia, previa evaluación del riesgo y amenazas exteriores, previa petición de la OCAH. Como dicha solicitud nunca se produjo, no se llegó a concretar ni el plan operativo ni las reglas de enfrentamiento. El Comité Político y de Seguridad, a instancias del Consejo y de la Alta Representante y conforme al párrafo tercero del artículo 38 del TUE, es el órgano encargado de la dirección política y estratégica de la operación. Entre sus competencias se encuentra la capacidad de modificar el plan operacional, la cadena de mando o las reglas de enfrentamiento; sin embargo, “el poder de decisión en relación con los objetivos y la terminación de la EUFOR Libia seguirá siendo competencia del Consejo”. Asimismo, el Consejo deberá ser informado periódicamente por el Comité sobre el desarrollo de la operación.
Conforme establece el cuarto párrafo del artículo 18 del TUE, que reza “el Alto Representante (…) velará por la coherencia de la acción exterior de la Unión”. Así, el artículo 7 dispone que la Alta Representante se encargará de la ejecución y coherencia de la misión.
Dirección militar
La duración prevista para la EUFOR Libia era de cuatro meses. La decisión entró en vigor el mismo día de su adopción y su derogación estaba prevista el día del cierre del cuartel general de operación. Se puso al cargo al almirante italiano Claudio Gaudiosi, y se estableció el cuartel general en Roma. El militar debía asistir a la Alta Representante en la ejecución de la misión y, a su vez, tenía bajo su responsabilidad al Comité Militar de la Unión Europea, encargado de velar por la correcta ejecución de la operación. Del mismo modo, el Presidente del Comité Militar estaba obligado a informar periódicamente al Comité Político y de Seguridad.
Presupuesto
La misión contaba con un presupuesto inicial de 7,9 millones de euros. Los costes operativos de la misión correrían a cargo de los Estados miembro conforme dispone el artículo 41, apartado 2, del TUE. Dicho artículo establece que los gastos derivados de operación en el ámbito militar o de la defensa no correrán a cargo del presupuesto de la Unión, sino que lo harán por cuenta “de los Estados miembro con arreglo a una clave de reparto basada en el producto nacional bruto, a menos que el Consejo decida otra cosa por unanimidad”. Los costes comunes se administrarían a través de un mecanismo creado conforme a la Decisión 2008/975/PESC del Consejo, del 18 de diciembre de 2008, para “administrar la financiación de los costes comunes de las operaciones de la Unión Europea que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa”.
Cooperación y participación de terceros estados
En su pretensión de velar por la correcta ejecución de la operación, el artículo 8 de la Decisión establece la cooperación con la OCAH, encargada de coordinar “le respuesta humanitaria en su conjunto” como un requisito fundamental. Así, EUFOR Libia también debía cooperar con otras organizaciones presentes en la zona como la Liga Árabe, la Unión Africana o la OTAN. En relación a este asunto, el artículo 12 autoriza a la Alta Representante a comunicar a los distintos actores información y documentos “clasificados” y “no clasificados”.
El Comité Político y de Seguridad, bajo la autorización del Consejo y previa recomendación del comandante general, es el encargado de invitar a terceros estados a participar en la EUFOR Libia según establece el artículo 9, que recoge las disposiciones relativas a este tema. La negociación y celebración de estos acuerdos se realizarán conforme a las disposiciones recogidas en el artículo 37 del TUE y, más concretamente, en el artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
El fracaso de la misión
El 18 de abril, el rotativo británico The Guardian publicaba un artículo en el que un funcionario de la Unión Europea revelaba que el número de efectivos desplegados no superaría los mil soldados. Dicha fuerza tendría como objetivo, según esta fuente, asegurar la entrega de asistencia humanitaria y de responder ante cualquier peligro que amenazase la operación o el suministro de ayuda, en ningún caso debían interceder en el desarrollo de los combates. “Sería para asegurar los corredores marítimos y terrestres en el interior del país”. En el mismo artículo se recoge que Valerie Amos, directora de la OCAH, comunicó a los líderes de la Unión que se mostraba contraria a solicitar que se realizara tal acción y que era partícipe de explotar todas las opciones civiles antes de recurrir a ayuda militar . Igualmente, otra noticia publicada el 22 de abril hacía referencia a posibles desavenencias internas en el Consejo de la Unión, pues varios países se habrían opuesto a la idea de una intervención militar. Además, Amos se mostraba preocupada por las “líneas borrosas” entre las operaciones humanitarias y militares. La directora de la OCAH afirmaba que eran capaces de conseguir sus objetivos empleando medios civiles.
Valerie Amos
Ese mismo día, el Secretario General de Naciones Unidas, Ban Ki-moon, anunció que la ONU llegó a un acuerdo con el gobierno de Gadafi que permitía el acceso de un equipo humanitario a Trípoli, la capital. Por su parte, Amos afirmaba que contaba con la promesa del gobierno libio de que se permitiría el acceso con fines humanitarios de la ONU a Misrata, entonces sumida en una encarnizada batalla entre las tropas rebeldes y los leales al régimen, y que según la Alta Representante constituía una de las mayores preocupaciones de la Unión.
Como el requerimiento de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios nunca llegó a producirse, la Decisión 2011/764/PESC del Consejo del 28 de noviembre derogó finalmente la operación militar. No obstante, el despliegue de las operaciones de la OTAN dificultó notablemente que el curso de la EUFOR Libia llegase a buen término. Respaldada con la Resolución 1973 del Consejo de Seguridad, una coalición internacional de la ONU liderada por el mando militar de Estados Unidos en África, AFRICOM, y en la que participaron diez estados miembro de la Unión Europea, inició el 19 de marzo sus operaciones. La resolución contemplaba, entre otras cosas, el establecimiento de una zona de exclusión aérea y autorizaba la utilización de “todos los medios disponibles” con el objetivo de proteger a la población civil libia. Finalmente, el 27 de marzo, en el marco de la “Operación Protector Unificado”, la OTAN asumía la responsabilidad de las operaciones. Para llevar a cabo esta empresa, la Alianza Atlántica dirigió una serie de bombardeos contra distintos objetivos militares que se mantuvo desde el inicio de su mandato hasta el final del mismo, en octubre de ese año. Posiblemente, la extrema dificultad, o incluso incompatibilidad, de coordinar un despliegue militar sobre el terreno de un millar de soldados con las operaciones militares que estaba llevando a cabo la OTAN -con la participación de varios estados miembros de la UE- favoreció sobremanera que finalmente la EUFOR no se activara.
Buena parte del escaso papel –efectivo– desempeñado por la UE vino posibilitado por diferencias de opiniones y prioridades entre Francia y Gran Bretaña, los principales impulsores de la intervención militar en Libia, y Alemania, que mostró su desacuerdo con esta medida en la votación del Consejo de Seguridad para la Resolución 1973. La falta de consenso entre los Estados miembros perjudicó sumamente la eficacia de la acción exterior de la Unión en el marco de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Si bien las partes llegaron a acordar una posición común en la Decisión del 1 de abril, la falta de una opinión unificada dificultó en gran medida que la UE pudiera tomar parte activa en el conflicto hasta ese momento.
Pese a la adopción de la decisión, el hecho de que ciertos estados miembros, algunos de los cuales de importantísimo peso e influencia política, decidieran actuar por medio de otra organización internacional y teniendo en cuenta la incompatibilidad entre los fines de la operación de la Unión y la extralimitación en las competencias de la acción de la Alianza Atlántica, muestra que realmente no fue posible alcanzar una posición común en el uso de la fuerza por parte de la Unión Europa. La PCSD y las disposiciones jurídicas e institucionales recogidas en el Tratado de Lisboa, así como en los acuerdos y convenios aprobados con posterioridad, permitían hacer efectivo el uso de la fuerza militar, por lo que se puede afirmar que tanto el fracaso en el despliegue de la EUFOR como la falta de iniciativas previas llevadas a una práctica efectiva hasta ese momento, son el resultado de la falta de consenso como consecuencia de la ausencia de voluntad política.
Como resultado de este desacuerdo no se procedió a la aplicación del artículo 34 párrafo segundo del TUE, que dispone que “los Estados miembros que son miembros del Consejo de Seguridad defenderán, en el desempeño de sus funciones, las posiciones e intereses de la Unión”, limitando, de esta manera, la capacidad de acción de la UE como actor global en el conflicto.
Estos días se está discutiendo en el seno de la Unión una operación militar con el fin de remediar la situación de crisis humanitaria que se está viviendo en el Mediterráneo. En el proceso de gestación de esta iniciativa existen notables similitudes entre los pasos que está siguiendo la Unión Europea y las decisiones tomadas hace cuatro años. En 2011, como apoyo a la Resolución 1970 del Consejo de Seguridad, el Consejo Europeo aprobó la Decisión 2011/137/PESC el 28 de febrero, adoptando una batería de medidas restrictivas dada la situación de emergencia que se estaba viviendo; acordó el marco jurídico para llevar a cabo un despliegue militar con el objetivo de apoyar las operaciones de asistencia humanitaria en la región, despliegue que sería comandado por un militar italiano y cuyo centro de operaciones se encontraba en Italia.
En los últimos días, la Unión ha ampliado las restricciones vigentes desde 2011; está dispuesta a hacer uso de la fuerza como medio para paliar la situación que se está viviendo en Libia y, de hacerse efectiva esta medida, sería de nuevo un militar italiano el encargado de comandar el operativo desde bases militares también italianas. Una diferencia considerable es que si bien en 2011 la Unión supeditó el inicio de la EUFOR al visto bueno de la directora de la OCAH, esta vez la Alta Representante, Federica Mogherini, ha acudido a las Naciones Unidas para pedir al Consejo de Seguridad autorización para el uso de la fuerza. Se trata de un procedimiento notablemente diferente, puesto que si hace cuatro años la UE fue incapaz de hacer valer sus intereses como un actor internacional propio e independiente, la comparecencia del 11 de mayo de este año en la ONU otorga la Unión Europea plena visibilidad como actor de alcance mundial.
La R2P comunitaria
Puede plantearse la pregunta de si el hecho de planificar una operación que finalmente no se produjo constituye un fracaso. Lo aquí se defiende no es que la EUFOR sea un fracaso per se en la medida en que no se desplegó, sino que la adopción de esta medida llegó tarde y como consecuencia ejemplifica el fracaso de la Unión Europea al tratar de dar respuesta a la situación de crisis. La Decisión del 1 de abril no fue tomada en dos días. Desde el mes de febrero en el que se inició el conflicto y se produjeron las primeras víctimas civiles, en el seno de la Unión se estaban discutiendo estos términos aunque, se ha visto, el marco jurídico de la operación no se acordó hasta casi dos meses después.
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La EUFOR Libia finalmente se anunció pero llegaba tarde, para entonces los bombardeos de la coalición internacional de la ONU impidieron que la respuesta europea llegara a materializarse. Las revueltas árabes en general y la guerra civil libia en particular, constituyeron un reto para la Unión Europea en su intento de consolidarse como un actor capaz de influir en la gobernanza mundial. En palabras de la Alta Representante Catherine Ashton, “Europa será juzgada por la forma en que responda a los acontecimientos trascendentales que están ocurriendo en nuestra vecindad”. Este reto representó a la vez una oportunidad, que al menos en el caso libio, la diplomacia europea no supo aprovechar.
Sin embargo, no toda la valoración de la actuación de la UE es negativa. La EUFOR Libia constituyó un valioso precedente. El plan operacional de la Unión fue anterior al de cualquier otra organización internacional, incluida la ONU, y, por lo tanto, un referente para todas las misiones humanitarias desplegadas posteriormente sobre el terreno.
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