Jean Tirole y la Teoría Económica de la Regulación

Jean Tirole ha sido recientemente galardonado con el premio Nobel de Economía. Usar el adjetivo prolífico con este autor es quedarse corto dada la multitud de valiosas aportaciones que ha realizado en no pocas ramas de las ciencias sociales. En concreto nos centraremos en este artículo en el campo por el que ha sido galardonado: el estudio de la regulación del poder de mercado. Partiendo de la base de lo expuesto por Gerard Llobet en la Mesa Redonda sobre Tirole este lunes, se profundizará después en su libro “Una teoría de incentivos en regulación y contratación” (1993). Este artículo puede únicamente aspirar a exponer una mínima parte de las 700 páginas del libro.

Desde la introducción del libro se enmarca en un contexto de renovado interés acerca de la regulación de los monopolios naturales y los oligopolios en los setenta y ochenta. Para remediar las deficiencias tanto de calidad o precio como de coste de actuación se abogó en su momento por la desregulación y la libre competencia, pero Tirole y Laffont se desmarcan del tradicional debate liberal-intervencionista. Atendiendo a las diferencias existentes entre mercados no se puede pretender una receta universal que sirva a todos ellos.

A la hora de enfrentarse a un mercado hay que responder a dos preguntas sobre la competencia. Por un lado, ¿es la competencia posible?. Por el otro, ¿es deseable?. Y de la combinación de respuestas afirmativas y negativas a estas preguntas resultan cuatro tipos de mercados. Me centraré en los monopolios naturales, donde la competencia no es posible ni es deseable. En ausencia de competencia en estos mercados debe proveerse, por ende,  una regulación.

Toda regulación posee tres restricciones. La primera restricción es la informativa, que consiste en el riesgo moral y la selección adversa. El riesgo moral se refiere a las variables endógenas que no observa el regulador. Son las acciones de la empresa que afectan a sus costes o la calidad de sus productos, lo que denomina “esfuerzo negativo”. La selección adversa surge cuando la empresa tiene más información que el regulador sobre variables exógenas. Esta asimetría informativa permite a las empresas extraer un beneficio de la interacción con el regulador incluso a pesar de un reducido poder de negociación. La existencia de esta restricción hace necesarias las auditorías públicas de las empresas públicas y controles de las empresas privadas.

Las restricciones de transacción se refieren a los costes propios de redacción y ejecución de los contratos. Las contingencias futuras deben ser no solo consideradas sino también especificadas de forma precisa en el contrato regulatorio. En este aspecto tiene relevancia la estructura de gobierno de la empresa, porque la relación inducida por la propiedad de los activos afecta al tratamiento de las contingencias imprevistas.

El tercer tipo de restricción es la político-administrativa. Este tipo se refiere en primer lugar a las previsiones legales sobre regulación de mercado que el regulador debe tener en cuenta y limitan la dimensión de la regulación. Un ejemplo es la Comisión Federal de Comunicaciones de los Estados Unidos, que tiene la competencia regulatoria en materia de telecomunicaciones. Sin embargo, no puede intervenir en la industria informática aunque el desarrollo tecnológico haya unido los dos campos. Estas limitaciones pueden significar la ineficacia de las medidas regulatorias adoptadas. En segundo lugar, los reguladores se ven también limitados a la hora de elegir el instrumento regulatorio. Un ejemplo claro es la prohibición prevista en la legislación estadounidense a las transferencias a la industria energética, mientras que este mismo instrumento sí está permitido para el sistema postal o la red de metro. Tercero, el regulador puede toparse con la ilegalidad de ciertas medidas que se extiendan más allá de un horizonte temporal específico.

Desde un enfoque más teórico sobre los incentivos, el objetivo del regulador del monopolista es reducir el precio lo máximo posible y así maximizar el bienestar social. En los años noventa en España muchas de las empresas en los sectores energético, de telecomunicaciones, de gestión de agua o transporte ferroviario eran públicas. Si bien esto permitía atender al objetivo social, no garantizaba un funcionamiento óptimo del mercado. Tiene lugar más adelante en nuestro país un proceso de privatización. En estos casos la regulación podía tomar dos formas. Una opción, típica en los Estados Unidos, es fijar los precios según la tasa de retorno, escogiendo un precio que cubriera su coste y garantizara un rendimiento a la inversión. Una segunda opción son los precios fijos que no atienden a los costes del servicio.

Analizando ya propiamente los incentivos, resulta que la empresa con una tasa de retorno garantizada sobre la inversión dedicará menos esfuerzos para aumentar su eficiencia, es decir, es poco probable que invierta en reducciones de costes. Y en este caso el regulador se toparía con la restricción informativa de la información asimétrica. Aunque se regulara la medida que obliga a realizar inversiones periódicas en reducción de costes, la eficacia de la inversión solo es conocida por la empresa. El regulador puede tener una idea sobre si sus costes son altos o bajos, pero no si es por motivos ajenos a su voluntad o porque no ha invertido correctamente. Resultados más recientes sostienen que el regulador debe ofrecer dos tipos de contratos. El primero con un precio bajo, que cubra los costes, pero fijo, que no elimina los incentivos a reducir costes, apropiado para las empresas que son mejores en innovación. El segundo con un precio que cubra los costes, para las empresas que encuentren mayores dificultades en reducir sus precios.

Como se ve, la teoría moderna de la regulación proporciona respuestas ajustadas a cada caso. Es cierto que esto genera dos problemas. Uno, que los reguladores necesitan grandes conocimientos técnicos para implementar la regulación adecuada. Segundo, que los políticos tienen mucho margen para justificar sus actuaciones y por ende pueden aparecer amiguismos y puertas giratorias. Por ello, Tirole enfatiza la necesidad de tener reguladores independientes del poder político y expertos en su área:

“Sin un regulador fuerte, no hay liberalización eficaz“