Los abusos del desarrollismo urbanístico: Cómo abordar el futuro*

Cuando hablamos del futuro de las ciudades, es necesario siempre mirar al pasado para ver qué errores se han cometido y no volver a cometerlos. Si esto se cumple o no podemos valorarlo caso por caso (interés por interés), pero desde estas ‘paginas’ nos proponemos hacer la reflexión de la manera más beneficiosa para toda la sociedad. ¿Qué podemos hacer en las ciudades para cumplir con el deseado Desarrollo Urbano sostenible?
Hace unos días planteábamos precisamente cuáles son los retos actuales del Desarrollo Urbano Sostenible, que obligatoriamente debe abrir su perspectiva para actuar sobre los problemas de movilidad, de cambio climático y de la creciente desigualdad social. Hoy queremos arrojar algo de luz, dar respuestas entre tantas preguntas. Para ello recuperamos la conferencia que el arquitecto y profesor ad honorem de la Universidad Politécnica de Madrid, Enrique Bardají, en el curso ‘Propuestas para combatir el despilfarro urbanístico’ celebrado en La Casa Encendida de Madrid.
Los abusos del desarrollismo urbanístico: Cómo abordar el futuro
Por Enrique Bardají
Permítaseme iniciar estas notas con una auto-cita de un texto que publiqué en la revista Ciudad y Territorio en el año 2011: 

"Estamos en momentos, después del estallido de la burbuja inmobiliaria, de valorar los resultados que la aplicación de las Normas Urbanísticas, han dejado en nuestras ciudades. Sin matices, podemos afirmar que los resultados de la actividad común en construcción, transformación y ampliación de ciudades y pueblos en España en los últimos cincuenta años es, en términos generales (con las excepciones meritorias suficientemente publicitadas), un campo de mediocridad, despilfarro, simplicidad, insostenibilidad, depredación del territorio y fealdad arquitectónica insuperables. Y casi por igual en todo el territorio español, con independencia de las diferentes regulaciones legales en cada una de las Comunidades Autónomas”.

En este curso, orientado a discutir las propuestas para combatir el despilfarro urbanístico, me parece de interés partir del reconocimiento de que, además de los factores económicos y políticos, nuestras Normas Territoriales y Urbanísticas (reflejo de aquellos) no han servido para evitar los desmanes edificados sobre el territorio español. Y ello a pesar de que todas las exposiciones de motivos de las diferentes regulaciones destacaban los objetivos de protección de nuestro patrimonio y de mejora de vida de los ciudadanos en nuestras ciudades.
Intentaré en esta presentación esbozar los caminos que pueden plantear escenarios de futuro algo más esperanzadores que los que se deducen del análisis de la situación actual.
Mi aproximación hará hincapié en la organización de los mecanismos de ordenación del territorio y de planeamiento para la regulación de las acciones con efectos físicos sobre el territorio y en el crecimiento y transformación de las ciudades y no en aquellos otros aspectos que sin duda tienen una gran relevancia para condicionar la vida en las ciudades (políticas locales, políticas de información, orientación de la economía, sistemas educativos, etc…) pero que quedan lejos de mis conocimientos.
Para orientar algunos caminos es necesario esbozar lo que los estudios más recientes de organismos oficiales y la comunidad científica internacional empiezan a consensuar como condicionantes de nuestro futuro en el planeta. Es en estos escenarios donde deberían inscribirse las políticas territoriales y urbanísticas concretas si se quiere iniciar caminos que permitan aventurar un futuro mejor para nuestras poblaciones.
El conjunto de datos que a continuación se aportan en el apartado 1 siguiente, están tomados del libro 'Las ciudades del siglo XXI. Ensayo sobre sus fundamentos socioeconómicos, tecnológicos, energéticos y climáticos', monumental ensayo de D. Luis Irastorza editado por la Fundación Esteyco.

1. Escenarios generales para la ciudad del futuro
1.1. Crecimiento y Envejecimiento de la población
La población mundial será de 9.300 Millones de personas en 2050 y de 10.100 Millones de personas en 2100. Los países desarrollados adoptaron políticas de control de la natalidad que sumadas a la evolución de la longevidad exigirán de las administraciones públicas partidas presupuestarias cada vez más importantes para el abono de pensiones que deberán ser detraídas de otras partidas. ¿Cuales serán nuestras prioridades en la asignación de recursos públicos en los sitios con más población y más envejecida?
1.2. Necesidades de superficie cultivable y de agua
La FAO prevé que la demanda de alimentos se incremente en un 70% hasta el año 2050 aunque la población “solo” aumente un 30%. El incremento de superficie cultivable puede ser (por limitaciones físicas del planeta) un 12% superior a la actual y la demanda de agua para los agricultores podría ser de un 45% superior a la que utilizan ahora, para el año 2035.
Las ciudades, máximo competidor en el consumo de agua, representan hoy algo más del 50% de la población mundial y se estima un crecimiento desalentador de esta cifra en las próximas décadas como veremos mas adelante. ¿Cómo repartiremos el bien escaso agua para las necesidades de superficie cultivable y de consumo humano?
1.3. Incremento de la población urbana
Se está produciendo una concentración de la población mundial en las ciudades. En 2005, la población urbana mundial ya era superior a la población rural. La previsión es que en 2050 la población urbana sea más del 70% de la población mundial (que habrá pasado a 9.300 M de habitantes).
La previsión de superficie construida mundial para estas cifras desde 2010 a 2025 es de 82.000 Km2, aproximadamente la superficie de Austria (62.000 Km2 en países emergentes y 20.000 Km2 en países industrializados). ¿Dónde y cómo ubicaremos a esta nueva población urbana?
1.4. Necesidades energéticas
Es previsible un crecimiento del mundo al 3% anual durante los próximos 50 años lo que significa que el PIB mundial será 4,4 veces el actual y la demanda energética 2,9 veces la actual. La energía es la principal fuente de emisiones de Gases de Efecto Invernadero GEI por la quema de combustibles fósiles (66% de las emisiones mundiales).
Gran parte de los expertos y de los Organismos Internacionales opinan que las emisiones de GEI deben reducirse en el mundo entero en un 50% en 2050 (85% para los países desarrollados) y del 90% en 2100. De igual forma existe ya un consenso científico en que los GEI incrementan la temperatura de la superficie terrestre y que un incremento de 1,5ºC provocaría desastres climatológicos que afectarían sustancialmente a la población de menores recursos en el mundo.
¿Cuales deben ser las fuentes de suministro para satisfacer la demanda energética reduciendo al tiempo las emisiones de GEI y como debe estructurarse esta demanda?
1.5. El peso de la edificación y el transporte en el consumo de energía y en la emisión de GEI en la UE
En la Unión Europea el peso de la construcción en el consumo de energía y en la emisión de GEI es de 40% de la energía final consumida y el 36% de las emisiones de GEI. (No se incluyen en estos datos el consumo de energía ni las emisiones de GEI necesarios para la fabricación de materiales de construcción).
En la Unión Europea el transporte urbano e interurbano supone el 35% de la energía final consumida. En su conjunto, en la UE 27, edificación y transporte representan el 75% del consumo de energía final total.
Por lo tanto, no es posible abordar ninguna política de reducción energética de la economía o de reducción de las emisiones si no se abordan los objetivos de reducir la intensidad de los transportes urbanos, la concentración urbana y la reducción de energía en la construcción y mantenimiento de las nuevas edificaciones y en la mejora de la eficiencia energética de las viviendas existentes.
El resumen de este sucintamente expuesto escenario global y las preguntas que nos sugiere, podría ser el siguiente:

Mas personas, mas envejecidas, viviendo en mayor proporción en ciudades, compitiendo por la utilización del agua con las necesidades agrícolas, generando, por las necesidades de calefacción, refrigeración y transporte, la mayor demanda de energía y emitiendo el mayor porcentaje de gases de efecto invernadero, ¿cómo pueden ubicarse en las ciudades futuras consiguiendo a la vez calidad de vida y estabilidad ecológica del planeta?

Y la contestación a la pregunta es, en mi opinión, la siguiente:
Solo con un cambio radical de los comportamientos tanto individuales como colectivos en relación con la utilización del territorio y la ciudad, sustentado en criterios de sobriedad general, paulatina utilización de energías renovables no contaminantes, eficacia social y económica en el reparto de los bienes escasos y optimización de las nuevas tecnologías. ¿Y en el campo concreto de la acción territorial y urbana en España, cuál debiera ser la orientación para perseguir objetivos comunes de calidad de vida y equilibrio ecológico con el resto del planeta?

2. Posibles medidas generales para orientar la política territorial española.
En mi opinión las actividades más urgentes para contestar a la pregunta anterior son, en el ámbito territorial, las siguientes:
A. La necesidad de considerar la Ordenación del Territorio, que ha de dar soluciones para corregir en nuestro país el escenario global expuesto, como un tarea de carácter nacional que se plasme en un Plan Nacional (Federal) de Ordenación del Territorio.
Este planteamiento está dificultado no tanto por su encaje en la Constitución sino por su encaje en el Corpus Constitucional (Constitución, Estatutos de Autonomía y Jurisprudencia del Tribunal Constitucional). Sin embargo en los momentos actuales en que está en la agenda política la reforma constitucional creo que no debería desaprovecharse la oportunidad de ligar la estructura política, institucional, económica que haya de definirse, a un planteamiento físico territorial, todo lo general que se precise, pero que oriente y consensúe algunos aspectos imprescindibles de sensata coordinación interterritorial, de aprovechamiento de sinergias inter autonómicas, de equilibrio territorial, de igualdad entre los españoles y de evitación del despilfarro, tales como los que afectan, al menos, a las siguientes materias:

· El transporte aéreo, viario, ferroviario y marítimo. · La red general de autopistas, autovías y carreteras de primer orden, · La estructura y contenido de las redes naturales protegidas de primer rango, · La incidencia territorial de la política hidráulica · La incidencia territorial de la política energética · El sistema de instalaciones militares, policiales y penitenciarias · Las relaciones eléctricas, gasísticas, viarias, ferroviarias y portuarias con nuestros vecinos, Portugal, Francia y Marruecos. · La definición de la normativa legal común básica de la ordenación territorial.

Todas las materias señaladas deberían ser competencia nacional (o federal si es esa la configuración del estado) explicitadas en un plan federal de ordenación básica territorial.
B. La aclaración de las condiciones jurídicas de superposición competencial entre la Ordenación del Territorio y el Planeamiento Urbano. El desarrollo constitucional por Leyes Autonómicas de Ordenación del Territorio y por diferentes Sentencias del TC ha generado un extenso “corpus” legal (en algunas casos contradictorio) que está generando una indefinición y una incertidumbre sobre cuál es el ámbito de decisiones que compete a la Autonomía local y cual el que corresponde al marco de competencias legislativas y de gestión autonómicos. Es imprescindible aclarar y resolver este campo de superposiciones que hoy está llevando , en una vocación de control (teórico) exhaustivo de las actividades sobre la ciudad y el territorio, más a una maraña legal incomprensible que a una racional regulación de estas actividades. Esta situación de exhaustivo control (inescrutable) no ha impedido en absoluto las aberraciones constructivas sobre la ciudad o el territorio (desde la desaparición de cientos de kilómetros del litoral hasta la construcción de aeropuertos sin sentido económico o de estructuración territorial) y además ha sido el caldo de cultivo perfecto para el ejercicio de la corrupción.
De nuevo creo oportuno recoger manifestaciones propias, esta vez de 2009, en mi artículo 'Urbanismo y Corrupción' publicado en la Revista del Notariado:

“Las leyes deben ser escrupulosamente cumplidas, para lo que resulta imprescindible entenderlas y por tanto deben ser claras, coherentes y de sencilla aplicación. Hoy el conjunto del aparato normativo urbanístico español (y de ordenación territorial y medio ambiental) es fundamentalmente extenso, pero en absoluto claro o coherente. No se trata solo de que haya diferentes interpretaciones para hechos similares o que exista una dispersión doctrinal y hasta jurisprudencial, sino que, en su esencia, las normas son, en muchos casos, incoherentes en sí mismas. Pensemos, solamente, en las normas urbanísticas de tantos y tantos Planes Generales (distintas entre sí), que no descienden nunca de 250 o 300 artículos, y que esconden no solo contradicciones o descripciones arquitectónicas imposibles (y que son tomadas por los expertos -incluidos los jueces- como artículos de fe) sino hasta flagrantes faltas sintácticas o de ortografía. La conclusión es que esta compulsa actividad legislativa ha generado una hiperregulación que, en su dispersión y profundidad, ni controla ni regula y solo oscurece y confunde. Y con la oscuridad, confusión e incoherencia, aparece la interpretación luminosa de algunos oráculos y con ellos la corrupción.”

Resulta imprescindible habilitar la posibilidad (¿constitucional?) De aprobar una ley armonizadora de conceptos técnicos territoriales que exija la aprobación de un plan nacional de ordenación territorial.
C. El conocimiento del territorio como factor de ejercicio de la acción de gobierno. Sorprende sobremanera la dispersión de la información sobre el territorio. En España, además de los instrumentos autonómicos y locales existen, entre otros, los siguientes mecanismos de información sobre el territorio:

· SIOSE Sistema de Información de Ocupación del Suelo en España · PNOA Plan Nacional de Ortofotografía Aérea · CATASTRO · SIU Sistema de Información Urbana · INSPIRE Directive · IDEE Infraestructuras de Datos Espaciales de España · PROYECTO CORINE . Corine Land Cover. CEE

Es necesario unificar los sistemas de información territorial creando un sistema de información geográfica a partir del cual se cuelguen el conjunto de subsistemas autonómicos y locales y de tal forma que sea accesible a todos los niveles institucionales y a los ciudadanos.
D. La potenciación del sistema de ciudades intermedias analizando con rigor la estructura político territorial de administración del territorio con propuestas concretas sobre eliminación o no de Diputaciones y la unificación o no de municipios y sus efectos. Este tema que sobrevuela de cuando en cuando sobre las preocupaciones de nuestros partidos políticos y que es abordado por estos en función de sus intereses en el mantenimiento o la consecución de estructuras de poder, debe ser considerado desde una visión también territorial en la consecución de algunos objetivos básicos tales como la comentada potenciación de la red de ciudades medias, la fijación de la población en ellas, la consecución de calidad de vida para estos ciudadanos y la organización de administraciones nuevas basadas en la coordinación intersectorial, en la eliminación de burocracias parásitas y en la eficacia en la administración de los recursos.
La red de ciudades intermedias debe ser diseñada desde criterios territoriales y no solo político-administrativos.
E. La definitiva eliminación jurídica del planeamiento vigente de aquellos suelos clasificados como urbanizables, no desarrollados y sin posibilidades objetivas de ser desarrollados a corto y medio plazo, acabando definitivamente con un valor expectante que desestabiliza el mercado de suelo. Para ello es fundamental articular la posibilidad efectiva del “ius variandi” regulando las indemnizaciones patrimoniales exclusivamente a las inversiones demostrablemente realizadas en la ejecución en plazo del planeamiento.
Sobre este tema existe (al igual que en otros campos del planeamiento y la ordenación territorial) una extensísima jurisprudencia que hay que “casar” y, en mi opinión, dirigir doctrinalmente (y posiblemente constitucionalmente) hacia el valor social de la propiedad y hacia la no permanencia inmutable de las determinaciones de planeamiento en el tiempo cuando estas no se han ejecutado en plazos legales o razonables.
En las actuales secuelas físicas del desarrollismo urbanístico es imprescindible abrir el debate sobre la desclasificación de suelo cuando se den determinadas circunstancias que hagan manifiestamente improbable o inconveniente la ocupación de estos ámbitos. Para ello hay que clarificar el alcance del derecho indemnizatorio que haga posible dicha desclasificación.

3. Medidas y orientación de las actividades de Planeamiento Urbano.
Las medidas que a continuación se apuntan son de una doble condición; a) aquellas que exigirían una nueva legislación básica estatal (o modificación del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo) o modificaciones coordinadas de las Leyes Autonómicas del Suelo y b) aquellas que suponen orientaciones al planeamiento o la gestión urbanística autonómica y local en el marco del escenario global descrito en el apartado 1 de estas notas.
Medidas Generales:

A. Discusión y aprobación por las Cortes Generales de una Ley Básica de unificación de criterios técnicos urbanísticos que sin conculcar las actuales competencias autonómicas simplifique y coordine (bajo criterios constitucionales de igualdad entre los españoles) las muy dispersas legislaciones autonómicas sobre el planeamiento urbano.
B. Definición de un nuevo papel para el PGOU entendido como Plan Estratégico y no como Plan Programa, definidor de aprovechamientos solo en el suelo urbano consolidado y, consecuentemente, de Planes de Desarrollo del suelo urbano no consolidado o del urbanizable entendidos como el documento normativo fijador del contenido del derecho de la propiedad y el marco físico para una participación ciudadana efectiva.
C. Adecuación de los estándares obligatorios de zonas verdes y equipamientos a criterios de funcionalidad y no a magnitudes que intenten reproducir las morfologías de la ciudad jardín o ensanches desproporcionados con enormes viarios desaprovechados y zonas verdes (o marrones en la mayor parte del clima español) de imposible mantenimiento por los municipios.
D. Definición del concepto de vivienda vacía y potenciación de las medidas de puesta en el mercado de alquiler de dichas viviendas.
E. Establecimiento del Banco de Suelos y Edificaciones de las Administraciones públicas bajo el principio de la imposibilidad de financiar a dichas Administraciones mediante enajenaciones de su patrimonio que deberá estar al servicio de su utilización pública.
F. La recuperación del papel protagonista de las Administraciones Públicas en el control del planeamiento pero evitando la infinita burocratización de la actual gestión urbanística y la inmensa dispersión y falta de rigor técnico y jurídico de las legislaciones autonómicas, campo, como ya queda dicho, de cultivo de la corrupción y del desaliento de la inversión urbana sensata y necesaria.

Orientaciones para el planeamiento urbano.
Un reciente informe 'Ciudades y Ciudadanos en 2033' organizado por PWC, dirigido por Juan Jiménez de la Escuela de Organización Industrial y elaborado por José Miguel Fernández Güell y Marta Collado de la UPM, analiza diversos aspectos de la ordenación urbana deseable para el futuro de las ciudades españolas y resume, bien a mi entender, los cuatro principios rectores para un “desarrollo inteligente” de nuestras ciudades. Son los siguientes que se transcriben:

a) Equidad, solidaridad y cohesión social. Estos principios suponen el reconocimiento y la aceptación de la creciente heterogeneidad y multiculturalidad de la base social de las ciudades, así como una mayor solidaridad intergeneracional e intergéneros. Si se respetan, la población urbana gozará de igualdad de oportunidades sociales, económicas y ambientales y de accesibilidad universal a los servicios públicos.

b) Innovación, resiliencia y competitividad económica. Las empresas locales se enfrentan al reto de incorporar con rapidez las nuevas tecnologías y utilizar la innovación y el talento como palancas para crear nuevas oportunidades económicas. Asimismo, la diversificación de los tejidos productivos locales hacia actividades de más valor añadido y el estímulo de las posibilidades de desarrollo endógeno dotarán a las ciudades de una mayor resiliencia (o capacidad para afrontar las situaciones de presión) respecto a los vaivenes del ciclo económico.

c) Medio urbano saludable, asequible y sostenible. En un escenario en el cual las capacidades de las personas se convertirán en el recurso más valioso, resultará crucial proporcionar un entorno urbano saludable, con elevada calidad de vida, asequible para el conjunto de los ciudadanos y sostenible en el tiempo en términos económicos y ambientales. Ello implica la existencia de unos servicios sanitarios, educativos y sociales de primer nivel y el acceso igualitario a la vivienda.

d) Gobernanza avanzada. Se considera que la buena gobernanza es un requisito sine qua non para progresar en todas las dimensiones urbanas. Las características de este modelo son la transparencia y rendición de cuentas en la gestión pública, la concertación de acciones entre organismos públicos, la promoción de la cooperación público‐privada, la agilización de los servicios destinados a la población y el empoderamiento de la base ciudadana para tomar decisiones compartidas.

Estas consideraciones generales pueden concretarse en algunas medidas que inspiren el desarrollo y transformación de nuestras ciudades:

A. Adecuación del dimensionamiento de los crecimientos determinados en el planeamiento a la rigurosidad en los estudios demográficos, de ocupación residencial, de capacidad de acogida del territorio y de valoración de los crecimientos de las actividades económicas y ligándolos en cualquier caso a las previsiones de existencia de transporte público.
B. Compacidad en los nuevos crecimientos urbanos reduciendo los estándares de urbanización con criterios de sobriedad, concepción ecológica de la urbanización y ahorro energético.
C. Continuidad de los nuevos crecimientos urbanos con la ciudad consolidada.
D. Actuaciones de compleción y transformación de espacios libres de edificación o de actividad obsoleta en el interior de la ciudad consolidada, dirigiendo, en la medida de lo posible, los crecimientos a este tipo de operaciones.
E. Introducción en el planeamiento, además de las reservas de viviendas protegidas, de reservas de viviendas públicas (de construcción pública directa o bien de construcción privada con asignación de usuarios por las administraciones públicas en función de las listas baremadas de solicitantes de vivienda) en los nuevos crecimientos y en las transformaciones interiores.
F. Rehabilitación del parque edificado existente mejorando su comportamiento energético y su habitabilidad y redefiniendo la red de espacios libres públicos.
G. Aprovechamiento y mejora de la red infraestructural existente.
H. Utilización “inteligente” de las TIC (Tecnologías de la Información y la Comunicación) para la simplificación y mejora de la eficacia de los sistemas de funcionamiento y control de los servicios urbanos.
I. Potenciación del transporte público urbano y la simultánea desincentivación de la utilización urbana del transporte privado.
J. Establecimiento de una gobernanza urbanística de la ciudad que valore la “concentración descentralizada” en la gestión urbanística. (El concepto se refiere tanto a la concentración de decisiones en un único cuerpo administrativo como, en ciudades de suficiente magnitud, la descentralización de este cuerpo administrativo concentrado en diferentes ámbitos territoriales de menor extensión que el municipio).

Soy consciente de las dificultades para implementar este tipo de medidas. Mi voluntad al expresarlas ordenadamente es suscitar el debate sobre la necesidad de diseñar un nuevo escenario completamente diferente al actual para la ordenación del territorio y el planeamiento urbano. La situación de hastío y desencanto de la ciudadanía española en tantos temas hace muy probable que la situación política a corto plazo de España exija remover más de una situación considerada hasta hoy como axiomática. Entre ellas es, en mi opinión, imprescindible abordar un nuevo marco de ordenación del territorio y el planeamiento urbano superando comportamientos que han supuesto un abuso sobre el territorio y sobre la calidad de vida en las ciudades difícilmente soportable.
Espero que este Curso ayude a caminar en el sentido apuntado. Muchas gracias por su atención.
*Texto aparecido originalmente en Territorio Sostenible
Créditos de imagen 01 - Imagen de Benidorm, en la Costa del Sol, ejemplo por excelencia de expansión vertical en el litoral mediterráneo (fuente: The Telegraph) 02 - Primeras obras en la Colonia Juan XXIII en Alicante (fuente: Diario Información) 03 -Uno de los últimos ejemplos de extensión de la ciudad, el PAU de Valdebebas de Madrid (fuente: Idealista) 04 - Guardamar del Segura, Alicante (fuente: Nación Rotonda)