Los Acuerdos de Dayton, veinticinco años del fin de la guerra de Bosnia

“Este es el zoológico más loco que he visto nunca”, le dijo Anthony Lake, asesor de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, a Richard Holbrooke, el diplomático estadounidense que impulsó las negociaciones de paz para Bosnia-Herzegovina. Lake se encontraba de visita en la base militar de Dayton, Ohio, donde los representantes de los bandos en liza se habían encerrado para terminar con la guerra que llevaba tres años y medio desangrando el país. De la negociación surgieron unos acuerdos de paz que se han quedado a mitad de camino: centrados en cuestiones territoriales y de seguridad, sirvieron para detener los combates, pero no han logrado convertir a la Bosnia de posguerra en un país funcional. Es más, en los últimos quince años se ha involucionado en algunos aspectos. Aunque Bosnia goza de una mala salud de hierro, mientras no se aborden sus problemas estructurales siempre quedará expuesta a los vaivenes internos y geopolíticos. 

Dayton, un arduo camino hacia la paz

La guerra que estalló en 1992, después de que Bosnia se independizase de Yugoslavia, enfrentaba a tres grandes ejércitos con un marcado tinte nacional: la Armija, leal al Gobierno bosnio y formada sobre todo por bosniacos, bosnios de tradición musulmana; el Ejército de la República Srpska, integrado por serbios; y el Consejo Croata de Defensa. Al cabo de tres años de enfrentamientos, en 1995 tres sucesos propiciaron el fin de las hostilidades. Los serbobosnios tomaron los enclaves bosniacos de Srebrenica y Žepa y asesinaron o deportaron a sus habitantes, lo que otorgó continuidad territorial a la República Srpska, el para-Estado serbio en Bosnia. En segundo lugar, la OTAN lanzó una campaña de bombardeos contra las tropas serbobosnias que convenció al presidente de Serbia, Slobodan Milošević, de que había llegado la hora de negociar. Por último, una alianza formada por el Ejército bosnio y las tropas croatas avanzaba por la franja noroccidental de Bosnia y amenazaba con tomar Banja Luka, la ciudad más poblada de la República Srpska.

República Srpska: Serbia dentro de Bosnia

Rebasado el ecuador de su primer mandato, el clamor de la opinión pública estadounidense obligó al presidente Bill Clinton a tomar la iniciativa en los Balcanes, tras el fracaso de la Unión Europea en su primer intento de ejercer como potencia internacional. Estados Unidos no solo fue el impulsor de los bombardeos de la OTAN, sino que además puso en marcha la llamada “diplomacia de lanzadera”, en la que un equipo liderado por Richard Holbrooke viajaba sin pausa entre las capitales balcánicas y del resto de Europa para resolver el conflicto. Tras lograr que los bandos declarasen un alto el fuego en Bosnia, el equipo de Holbrooke se dispuso a organizar unas negociaciones de paz. 

Las conversaciones tuvieron lugar en EE. UU., en una base militar de Dayton, Ohio por un doble motivo: los anfitriones buscaban intimidar a sus huéspedes exhibiendo poderío militar y aislarles de los medios de comunicación para evitar declaraciones inoportunas o filtraciones de información. Las delegaciones bosnia, croata y serbia, encerradas en la base, pasaron veinte días negociando. Dado que ningún bando había ganado la guerra claramente, el asunto más espinoso era el reparto territorial, en concreto el estatus de la capital, Sarajevo, por aquel entonces dividida, y de la población fronteriza de Brcko, estratégica porque unía las dos partes de la República Srpska. Las dos cuestiones se resolvieron gracias a las cesiones de Milošević, interesado en que la comunidad internacional levantase las sanciones económicas a Serbia. Tras llegar a unos acuerdos que incluían una Constitución para Bosnia, todavía vigente, la paz se rubricó en el Palacio del Elíseo de París el 14 de diciembre de 1995.

Restablecer la seguridad

Las negociaciones de Dayton sortearon el escollo territorial manteniendo las dos entidades que se habían consolidado durante la guerra: la República Srpska, de mayoría serbia, y la Federación, habitada principalmente por bosniacos y croatas. Milošević cedió respecto a Sarajevo, que quedaba unificada como capital tanto de la Federación como del país. Debido a la importancia estratégica de Brcko, se acordó someter el estatus de la zona a un arbitraje que la transformó en un distrito especial. Salvo por algunos cambios de última hora, la frontera entre la Federación, la República Srpska y el distrito de Brcko se correspondían con los antiguos frentes bélicos. El poder del Estado bosnio palidecía en comparación con el de las entidades: solo gozaba de competencias en política exterior y monetaria, aduanas, inmigración y tráfico aéreo. Desde su misma concepción, los Acuerdos de Dayton llevaban la semilla de las futuras discordias. Consagraban el principio nacional, al considerar a bosniacos, croatas y serbios “pueblos constituyentes”, y además mantenían sin cambios fundamentales la República Srpska, cuyos líderes no han abandonado la idea de la secesión.  

Mapa actual de Bosnia-Herzegovina con la división entre entidades y el Distrito de Brcko. 

Una vez encauzadas las disputas territoriales, los Acuerdos de Dayton se centraban en cuestiones de seguridad. Para poner bajo control el armamento que circulaba por Bosnia, se emprendió una confiscación masiva, se reguló la tenencia de armas ligeras y se estableció un registro electrónico de propietarios. Con todo, no son pocos los bosnios que guardan un rifle oculto en su casa “por lo que pueda pasar”. Asimismo, se inició el desminado de las zonas de combate, un proceso lento y difícil en cuyo transcurso ha habido un reguero de víctimas: desde 1996 hasta agosto de 2019, en Bosnia-Herzegovina las minas antipersona han causado 673 muertos y 1.769 heridos. Aunque se han limpiado más de 3.000 km² de terreno, todavía falta otro millar y el plazo para concluir la tarea se ha extendido hasta 2024.

Además del desarme y el desminado, para garantizar la seguridad era necesario unificar las fuerzas de los tres bandos. Su integración en un solo ejército culminó en 2005 bajo la guía de la OTAN y hoy Bosnia forma parte del Plan de Acción para la Adhesión, previo a la entrada en la Alianza. No obstante, sobre las Fuerzas Armadas bosnias aún planean dos grandes incógnitas. La primera es hasta qué punto es viable su integración en la OTAN en contra de la voluntad del grueso de serbobosnios, que no olvidan los bombardeos contra la República Srpska y Serbia de los noventa y hacen en parte responsable a la Alianza de la desintegración de Yugoslavia. La otra radica en si los batallones de infantería —de composición monoétnica, a diferencia de los mandos— se disgregarían si se diera una crisis de polarización nacional.  

Comunidad internacional: de la implicación a la desidia

Por la catastrófica situación en la que se encontraba, Bosnia dependía del apoyo externo para consolidarse como Estado. Los Acuerdos de Dayton preveían la creación de una Fuerza de Implementación (IFOR) de los aspectos militares, luego reemplazada por la llamada Fuerza de Estabilización (SFOR), ambas bajo el mando de la OTAN. Desde 2004 vela por el país la Fuerza de la Unión Europea (EUFOR) en el marco de la Operación Althea, que recibe el nombre de la palabra del antiguo griego para ‘curación’. Sin embargo, el Consejo Europeo reestructuró la EUFOR Althea en 2007 y 2012, reduciendo sus efectivos de 7.000 a 600. Aunque existe una Fuerza de Reserva Intermedia capaz de desplegarse con celeridad en Bosnia, la escasa presencia de tropas sobre el terreno ha menguado el poder disuasorio de la UE.

Para supervisar la vertiente civil, Dayton creó la figura del Alto Representante, dotado desde 1997 de amplios poderes ejecutivos, incluidos destituir a cargos públicos o adoptar decisiones vinculantes si los representantes políticos bosnios no se ponen de acuerdo. El Alto Representante ha recibido críticas desde dos frentes opuestos. Puesto que se trata de un cargo no electo, sino designado por la comunidad internacional, algunos detractores lo consideran una imposición colonialista y antidemocrática. En el extremo contrario, otro grupo de críticos le reprocha su pasividad. Desde mediados de los 2000 se ha cedido un protagonismo creciente a la clase política bosnia, una  reorientación que el activista Peter Lippmann estadounidense ha definido como “dejar al zorro al cuidado de las gallinas”. El Alto Representante actual, el austriaco Valentin Inzko, que ocupa el cargo desde 2009, se ha convertido en una figura casi decorativa: sus condenas meramente declamatorias de los abusos nacionalistas inspiran el sarcasmo de los bosnios de a pie.

La ampliación de la UE en los Balcanes Occidentales

Más allá de la entrada en la OTAN, las esperanzas de asentamiento de Bosnia pasan por su adhesión a la Unión Europea. No obstante, según Bruselas el país parece lejos de la candidatura a Estado miembro por su retraso en la adopción de la normativa comunitaria. Al mismo tiempo, la UE envía señales contradictorias a los países balcánicos que quieren entrar al club: exigen reformas, pero tienen tendencia a apoyar a quien ofrezca estabilidad, lo que acaba reforzando a las élites locales. En el caso de Bosnia, la UE ha dejado de exigir la aplicación de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, además de rebajar el listón de su Agenda de Reforma hasta desproveerla de sentido. Esta mezcla de incoherencia y desidia facilita los movimientos de otras potencias como Rusia y China, con creciente presencia en los Balcanes.

Justicia, desplazados y exhumaciones

Si bien los Acuerdos no trataban la cuestión de los crímenes de guerra, su solidez como fundamento de la nueva Bosnia iba ligada a la necesidad de justicia. Ya en 1993, el Consejo de Seguridad de la ONU había creado el Tribunal Penal Internacional para la ex-Yugoslavia, que luego enjuició a cabecillas políticos o militares como los serbobosnios Radovan Karadžić, Ratko Mladić o el croata Slobodan Praljak. Sin embargo, la labor del tribunal despierta sentimientos encontrados: para algunos se trata de una farsa montada contra su bando; para otros, varias de las condenas emitidas resultan livianas. Por su parte, el Tribunal de Bosnia-Herzegovina se dotó de una Cámara Especializada en Crímenes de Guerra para procesar a los sospechosos de perfil más bajo, una meta hacia la que se avanza con extrema lentitud. Entretanto, la mayoría de criminales gozan de una libertad impune e incluso de renombre dentro de sus comunidades.

El conflicto bélico también dejó más de 20.000 desaparecidos, muchos de ellos ejecutados y arrojados a fosas comunes, de forma que era necesario poner en marcha un sistema de localización, exhumación e identificación de sus restos mortales. Gracias a un método puntero de identificación por ADN, se ha encontrado en torno al 70% de los desaparecidos. Aunque con frecuencia —en particular entre las víctimas del genocidio de Srebrenica, perpetrado por milicianos de la República Srpska contra más de 8.000 bosniacos— apenas se recuperan unos pocos huesos del cadáver, darles sepultura permite a las familias iniciar el proceso de duelo.

Memorial por las víctimas de Srebrenica en la localidad de Potočari (Bosnia Oriental). Fuente Michael Büker

Entre los bosnios que sobrevivieron figuraba un número ingente de desplazados: 2,2 millones de personas, más de la mitad de la población anterior a la guerra. Los Acuerdos de Dayton les conferían el derecho a volver a sus hogares, una posibilidad que muchos descartaron. Preferían quedarse en los centros urbanos o en los países extranjeros donde se habían refugiado, ya fuese por sentirse más seguros o por tener más oportunidades de prosperar. Quienes regresaron a zonas donde su etnia era minoritaria —en general, gente de cierta edad y medios humildes— sufrieron primero acoso e intimidación y luego la ralentización de los procesos administrativos por parte de las autoridades. En tierra de nadie quedaron alrededor de 8.000 personas que todavía hoy, veinticinco años después del fin de la guerra, siguen viviendo en campos de refugiados.  

Una economía clientelar y lastrada por la emigración

La contienda también hizo estragos en la economía, que en 1995 había quedado reducida a un 20% del nivel prebélico. En la Yugoslavia socialista, la mitad del PIB bosnio se debía al sector industrial, pero numerosas fábricas quedaron dañadas por la violencia y, al romperse las cadenas de producción entre las antiguas repúblicas federadas yugoslavas, muchas instalaciones perdieron su razón de ser. La puntilla a la industria bosnia la dio la transición al capitalismo, marcada por las privatizaciones turbias y una escasa competitividad en el mercado global. Hoy, el principal empleador del país es un sector público desmesurado que representa alrededor de un 50% del PIB. Este sobredimensionamiento facilita que los partidos nacionalistas, hegemónicos en Bosnia, mantengan redes clientelares que emplean para financiarse y como herramienta de control social, porque fuera de ese ámbito escasean los medios para sostenerse.

El descontento latente en la sociedad bosnia se ha manifestado en varias oleadas de protestas, que hasta ahora no han logrado ninguna transformación de calado. En 2014, la represión policial de una concentración de obreros en la ciudad de Tuzla prendió literalmente la mecha por toda la Federación y los arrinconados por el sistema irrumpieron en varios edificios públicos para incendiarlos. Era la primera vez que la cleptocracia bosnia sentía que se le escapaban las riendas del país, pero, con el paso de la calle a las asambleas, la fuerza del movimiento terminó por diluirse. En 2018, Davor Dragičević se plantó en la plaza mayor de Banja Luka exigiendo a las autoridades de la República Srpska esclarecer la muerte de su hijo en extrañas circunstancias. Su determinación arrastró a un número creciente de manifestantes que se concentraban a diario reclamando “Justicia para David”, pero la policía disolvió las concentraciones por la fuerza, además de poner a Dragičević en busca y captura.

La aparente imposibilidad de cambiar el sistema ha hecho que cada vez más bosnios voten con los pies y emigren a países como Alemania o Austria. Buscan prosperar en una sociedad no emponzoñada por la corrupción y liberarse de una honda inseguridad existencial, ya que nadie puede garantizar que la vida precaria levantada durante años no se vea arrollada por una nueva guerra. Entre 2014 y 2018, la UE concedió 155.000 permisos de residencia y trabajo a ciudadanos bosnios, más de un 4% de la población bosnia censada, y desde entonces la sangría demográfica no ha dejado de aumentar. Este flujo migratorio, especialmente acusado entre los jóvenes, reducirá la capacidad del Estado para pagar pensiones y ofrecer servicios educativos o sanitarios. Bosnia, cuyo PIB pierde 21.000€ por cada emigrante, corre el riesgo de acabar como un país semidespoblado con una economía dependiente de las remesas y la financiación internacional.  

¿Acaso Bosnia tiene futuro?

Las estrecheces materiales de Bosnia son comunes al resto de los Balcanes, pero solo Kosovo arrastra disputas identitarias tan enconadas. No ha acabado de cuajar una identidad nacional bosnia que supere la división étnica. Ni siquiera existe la posibilidad de declararse “bosnio” en el censo: los Acuerdos de Dayton entronizan a bosniacos, croatas y serbios como pueblos constituyentes, mientras que cualquier otra identificación —como simplemente “bosnio”, pero también los judíos o gitanos— queda relegada a la categoría de “Otros”. Los “otros” ni siquiera pueden ser candidatos a las elecciones presidenciales, ya que la presidencia tripartita del país debe estar siempre compuesta por un bosniaco, un croata y un serbio que se rotan en el poder y tienen capacidad de veto si una medida amenaza el “interés vital” del grupo que representan. La lógica identitaria del sistema, combinada con las redes clientelares y el mantenimiento de una tensión política controlada, permite a las formaciones nacionalistas mantener amplias bolsas de voto cautivo y dificulta las reformas.

Además de los factores internos, Bosnia vive bajo la amenaza del irredentismo de sus vecinos, ya que, por la abundante presencia serbios y croatas en territorio bosnio, Serbia y Croacia ejercen una notable influencia sobre el país. No en vano fueron sus entonces presidentes, Slobodan Milošević y Franjo Tuđman, quienes firmaron los Acuerdos de Dayton junto al presidente bosnio Alija Izetbegović, y tanto Serbia como Croacia figuran en el texto como “garantes de la paz”. Aunque ambos Estados se comprometieron a respetar la integridad territorial y la independencia de Bosnia, sus respectivos nacionalismos siguen viéndola como una pieza que cobrarse, y en ocasiones la línea entre defender a sus connacionales en Bosnia y socavar al frágil país vecino resulta más que tenue. 

Bosnia, el alto el fuego que no significó la paz

Ante este endiablado contexto tanto interno como geopolítico, la comunidad internacional se enfrenta a una disyuntiva en relación a Bosnia. Por un lado, la situación actual es la de un país que se desmigaja poco a poco, y solo una apuesta clara por su supervivencia parece capaz de revertirla. Para solucionarlo, algunos expertos reclaman una intervención internacional —también al próximo presidente estadounidense, Joe Biden— que, sin embargo, plantea dudas respecto a su legitimidad democrática: ¿hasta qué punto y durante cuánto tiempo se puede imponer a los bosnios un sistema que buena parte de ellos no desea? ¿Instaurar una constitución no basada en la etnia serviría para disipar las tensiones identitarias o más bien las agudizaría? Mientras las potencias internacionales no resuelvan este dilema, Bosnia seguirá a mitad de camino entre el protectorado extranjero y la disolución.

Los Acuerdos de Dayton, veinticinco años del fin de la guerra de Bosnia fue publicado en El Orden Mundial - EOM.