Los fondos de cohesión, la manera de cerrar las brechas de Europa

En Europa existen grandes disparidades socioeconómicas entre territorios. Para reducirlas, la Unión Europea ayuda a financiar proyectos de todo tipo en las regiones, en municipios grandes y pequeños, y en áreas rurales y marítimas. La directriz de fondo es la política de cohesión, principal instrumento de inversión de Bruselas en los territorios, y se ejecuta a través de tres fondos.

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) es el más cuantioso, llega a todas las regiones y ahora se enfoca en la economía de bajas emisiones. Financia desde infraestructuras de transporte y rehabilitaciones del patrimonio hasta proyectos de innovación en pymes, y fomenta la cooperación entre países y regiones. Por otro lado, el Fondo de Cohesión financia proyectos medioambientales, de infraestructuras de transporte sostenible y de redes transeuropeas en los países miembros cuya renta nacional bruta per cápita es inferior al 90% de la media de la UE. Dos ejemplos son las ayudas para modernizar el transporte urbano o la mejora de la eficiencia energética. En tercer lugar, el Fondo Social Europeo invierte en las personas y se centra en mejorar las oportunidades de empleo y educación en cualquier Estado miembro. También busca ayudar a colectivos al borde de la pobreza o la exclusión social, con proyectos de formación sectorial o de apoyo al emprendimiento, entre otros.

Fondos de cohesión e identidad europea

Beneficiarse de la inversión de miles de millones de euros en fondos comunitarios no implica necesariamente apoyar el proyecto europeo o identificarse con Europa, según una investigación entre 2016 y 2019 del proyecto PERCEIVE. Los hallazgos resaltan que, pese a que algunas regiones se benefician de esos fondos y sus ciudadanos son conscientes, no ha generado una mayor identificación con Europa o con el sentimiento europeo. Por ejemplo, la región italiana de Calabria recibe gran cantidad de fondos, pero solo un 10% de la población lo sabe y un 35% valora negativamente la pertenencia a la UE. Esto se traduce, de paso, en que la política comunitaria que más invierte en los territorios y sus ciudadanos no ha contrarrestado el crecimiento de los populismos contrarios a la integración europea. 

Apenas el 45% de los ciudadanos comunitarios conoce la política de cohesión, aunque ese porcentaje aumenta en los países de ingreso reciente en la UE, como Eslovaquia, donde hasta el 70% de la población afirma conocer la política regional. El estudio destaca, por ejemplo, que en la región polaca de Warminsko-Marzuskie un 84% de los entrevistados afirma conocer las inversiones de Bruselas en su territorio, por un 18% de los habitantes de Essex, en el Reino Unido. Por otro lado, los ciudadanos con estudios superiores y quienes viven en grandes ciudades perciben más los beneficios de la UE.

La elegibilidad de las regiones para los fondos estructurales se basa en los niveles de renta.

La investigación concluye que a menudo se desconocen los beneficios de la política de cohesión, y apunta a motivos como la falta de beneficios cuando los fondos no se gastan adecuadamente y una comunicación mejorable sobre el impacto de los proyectos. Para ello, incide en que es fundamental tener en cuenta las realidades locales y los testimonios de los beneficiados para comunicarlos.

La solidaridad entre países, piedra angular de la futura política regional

La política de cohesión tiene su origen en el propio de las instituciones europeas. El Tratado de Roma de 1957 sentó las bases para la solidaridad entre países, piedra angular de la futura política regional y del proyecto comunitario. “Europa no se construirá de una sola vez ni en una obra de conjunto: se construirá gracias a logros concretos que creen en primer lugar una solidaridad de facto”, aseguró en 1950 el ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, uno de los padres fundadores de la actual UE.

La Comisión Europea propuso a finales de los años sesenta crear un fondo regional que asistiera financieramente a las regiones más deprimidas, pero durante un tiempo solo Italia lo apoyó al concentrar la mayor parte de esas ayudas. Con la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional en 1975, la política regional y de cohesión tomó forma en el bloque para corregir los desequilibrios “originados principalmente por el predominio de la agricultura, el cambio industrial y el subempleo estructural”. El sur de Italia, Irlanda y partes del Reino Unido —especialmente Gales y Escocia— eran las regiones más necesitadas y capitalizaron un apoyo económico europeo todavía modesto.

España, Portugal y Grecia, tres países del sur del continente con una renta inferior a la media europea, se unieron al club comunitario en los años ochenta. Para adaptarse a esta nueva realidad, la entonces Comunidad Económica Europea introdujo en 1988 algunas ideas clave que han definido la política de cohesión: los fondos debían concentrarse en las regiones más deprimidas, las inversiones se orientarían estratégicamente y los gobiernos regionales y locales participarían en los proyectos. 

En esa línea, la aprobación del Tratado de Maastricht en 1993 dio un nuevo impulso al papel de regional y local en la construcción europea, e instauró la actual UE. Se introdujo el principio de subsidiariedad —solo emprender acciones de ámbito europeo si son más eficaces que las estatales, regionales o locales— y se crearon el Fondo de Cohesión y el Comité de las Regiones, un órgano consultivo que da voz a los representantes regionales y locales. 

El proceso de integración de la actual Unión Europea se ha desarrollado durante décadas a base de acuerdos políticos, diplomáticos y económicos que han ampliado el alcance de proyectos comunes.

Las nuevas prioridades del club comunitario para modernizar las economías del sur llevaron a duplicar los recursos asignados entre 1994 y 1999 a la política de cohesión respecto al periodo anterior, hasta alcanzar un tercio del presupuesto de la UE (168.000 millones de ecus, predecesor del euro). España fue durante años, por su peso poblacional y renta inferior a la media, el Estado miembro que recibía más fondos de cohesión, y es el que ha recibido más dinero.

Los llamados “instrumentos de preadhesión” pusieron las ayudas europeas a disposición de los países a la espera de su entrada en la UE ya en el siglo XXI. En la gran ampliación de 2004 se unieron al club las antiguas repúblicas soviéticas de Estonia, Letonia y Lituania, cuatro antiguos satélites de la URSS —Polonia, Hungría, la República Checa y Eslovaquia—, las islas de Chipre y Malta, y Eslovenia. Estos cambios aumentaron la población de la UE un 20%, pero su PIB solo lo hizo un 5%. Por tanto, igual que en los años ochenta con la ampliación hacia el sur, los fondos estructurales y de cohesión se reorientaron hacia el Este para reducir la brecha socioeconómica que existía entre esos países y los de Europa occidental.

A partir de 2007 y con la llegada crisis económica mundial posterior, el foco de las inversiones se puso todavía más en el crecimiento y la creación de empleo. Alrededor de la mitad del presupuesto se destinaba a investigación y desarrollo, así como a infraestructuras y medidas para enfrentar la amenaza del cambio climático. Mientras, el presupuesto 2014-2020 ha puesto énfasis en la sostenibilidad y en la inclusión social. 

Los tres fondos, clave en el desarrollo y consolidación de la UE

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) es el más cuantioso de los fondos de la política de cohesión. Se benefician los veintisiete países de la Unión y presta especial atención a las regiones que sufren desventajas naturales o demográficas, y a áreas insulares o montañosas. Los recursos se asignan a tres categorías de regiones distintas: las consideradas más desarrolladas (PIB per cápita superior al 90% de la media de la UE), regiones en transición (entre el 75 y el 90% de la media) y menos desarrolladas (inferior al 75%). La división Este-Oeste es evidente: en países como Polonia, Rumanía o Bulgaria, todas las regiones excepto las capitales están clasificadas como “menos desarrolladas”, mientras que en Europa occidental apenas las hay.

Las inversiones del FEDER están siempre cofinanciadas: la UE financia entre el 50 y el 85%, según el tipo de región, y el resto lo financia la administración estatal, regional o local correspondiente. En las regiones menos desarrolladas la financiación es casi total por parte de Bruselas. Este instrumento representa casi dos tercios del total del presupuesto del periodo 2014-2020 para la política de cohesión (350.000 millones de euros), que a su vez supone un tercio del presupuesto total de la Unión. Este fondo beneficia sobre todo a Polonia, con 40.000 millones de euros para ese periodo, seguida por Italia y España, con alrededor de 20.000 millones cada una.

España, Italia y Portugal concentran gran parte de las regiones que han recibido más fondos regionales de la UE.

Existen decenas de proyectos financiados por FEDER. Algunos destacan por su envergadura e impacto social, como el casco histórico de la ciudad italiana de Nápoles —patrimonio de la humanidad para la UNESCO—, objeto de un ambicioso plan de rehabilitación urbana que ha beneficiado directamente a 85.000 vecinos. 

Por su parte, el Fondo de Cohesión está reservado a los países miembros con peores indicadores económicos de base, cuya renta nacional bruta per cápita no supere el 90% de la renta media de la Unión. Creado en 1993, este instrumento busca reducir las desigualdades económicas, sociales y territoriales con la inversión en proyectos vinculados al desarrollo sostenible y las redes transeuropeas de transporte.

Quince de los veintisiete países de la UE se benefician actualmente del Fondo de Cohesión, siendo Portugal el único de Europa occidental. En el presupuesto comunitario para el periodo 2014-2020, Polonia acapara una tercera parte de los 63.390 millones destinados al Fondo de Cohesión. El segundo mayor receptor de este fondo es Rumanía, seguido del resto de países que accedieron al club en 2004, junto a otros del sur como Grecia o el propio Portugal. Debido a su elevado peso poblacional —38 millones de habitantes— y su renta baja, Polonia ha recibido desde su adhesión más financiación del Fondo de Cohesión que ningún otro país, y también es el mayor beneficiario de los fondos estructurales en general. Pero no fue siempre así: durante años, España fue el Estado miembro más beneficiado por este fondo, hasta que dejó de ser elegible en 2006 debido al aumento del nivel de renta.

Entre los últimos grandes proyectos financiados por el Fondo de Cohesión destaca la modernización del sistema de comunicación en la red ferroviaria polaca, que consiste en una red de fibra óptica en 13.000 kilómetros de las principales líneas del país para remplazar el anticuado sistema analógico. El objetivo es reducir costes y tiempos de viaje e incrementar la seguridad de un medio de transporte eficiente y ecológico del que se beneficiarán millones de usuarios.

Por último, el Fondo Social Europeo (FSE) es el principal instrumento de Bruselas para invertir en la ciudadanía, mediante el apoyo a la creación de empleo, la formación y el fomento de la inclusión social. Creado en 1957 y dotado con 80.000 millones de euros en el presupuesto comunitario para el periodo 2014-2020, es el más antiguo de los fondos estructurales. Los países de la UE han asignado de media un 25% de sus presupuestos del FSE a fomentar la inclusión social, mientras que los objetivos de promover empleo de calidad e invertir en educación y formación equivalen en conjunto a dos tercios del gasto del FSE en los diferentes Estados miembros. Este fondo se complementa con otros mecanismos como la Iniciativa de Empleo Juvenil.

La banana azul europea

El gran eje industrial europeo concentra una gran población y riqueza. Abarca desde Inglaterra hasta el norte de Italia, pasando por Bélgica, Países Bajos o la cuenca del Rin alemana.

El FSE pretende poner en práctica los principios del Pilar Europeo de Derechos Sociales, guía pensada para construir una Europa que garantice la igualdad de oportunidades, condiciones de trabajo justas y un sistema efectivo de protección e inclusión social en todos los territorios. Este fondo ha contribuido, por ejemplo, a que más de un millón de personas mejoren sus posibilidades de encontrar trabajo en España, mediante una colaboración con la organización Cáritas, o a disminuir la tasa de abandono escolar en la región italiana de Apulia del 30,3% en 2004 al 19,5% en 2011.

Impacto desigual y refuerzo de la política de cohesión

Más allá de las cifras oficiales, los efectos de la política de cohesión europea sobre el crecimiento económico difieren entre regiones. Un informe de 2019 del think tank Bruegel para el Parlamento Europeo incide en que la literatura sobre la efectividad de los fondos estructurales es poco concluyente, ya que los resultados varían mucho entre regiones, incluso en un mismo país, por las complejidades locales y metodológicas. El estudio analiza lo que denomina “crecimiento económico inexplicable” en las distintas regiones de la Unión durante el periodo 2003-2015: en algunos territorios ha sido más rápido que en otros, y puede atribuirse al éxito de proyectos financiados con fondos comunitarios. Para ello, el informe analiza la influencia de distintos factores específicos de cada región y su relación con las características propias de cada proyecto.

Las regiones con mejores desempeños suelen concentrar proyectos con una mayor duración, menos prioridades, un foco más interregional, menor cofinanciación estatal (y por tanto más europea), gestión estatal (en contraposición a la regional o local) y más empresas y ONG beneficiadas. Pero, si bien el Fondo de Cohesión se asocia más positivamente con ese “crecimiento económico inexplicable” entre los distintos fondos estructurales, el estudio también vincula los proyectos interregionales de mayor importancia (parte del FEDER) con un mayor crecimiento. En las repúblicas bálticas, Polonia o Rumanía, la inmensa mayoría de regiones han experimentado un rápido crecimiento por haberse beneficiado más del Fondo de Cohesión, y la cofinanciación europea es más elevada.

El informe también incide en que la política de cohesión podría resultar más efectiva con algunas reformas. Entre ellas, pide un planteamiento más estratégico, simplificación burocrática —pero con controles estrictos cuando el riesgo de corrupción sea elevado—, incrementar las sinergias con otros programas nacionales y de la UE, y fijar el grado de cofinanciación con base en las limitaciones fiscales.

Breve manual de instrucciones para entender la Unión Europea

La importancia de los fondos regionales europeos se confirma en el presupuesto comunitario 2021-2027: la política de cohesión se reforzará un 2,7% respecto a las cuentas anteriores —hasta los 377.000 millones de euros—, en detrimento de otras partidas, como la Política Agraria Común. El aumento se produce gracias a la financiación adicional del fondo de recuperación para enfrentar las consecuencias económicas derivadas de la pandemia de la covid-19. Se abre, por tanto, una nueva oportunidad. El camino pasa por aprovechar los fondos de cohesión en el contexto del plan de recuperación y una estrategia de comunicación capaz de llegar a las distintas capas de la sociedad. Aparte del eventual desarrollo de las regiones, el proceso puede reforzar en la ciudadanía una identidad europea complementaria a la local o nacional y una mayor adhesión a los valores fundacionales del proyecto comunitario.

Los fondos de cohesión, la manera de cerrar las brechas de Europa fue publicado en El Orden Mundial - EOM.