Modelos de democracia: el caso argentino

Asegurar el buen funcionamiento de un estado comporta una toma de decisión acerca de la forma en la cual los ciudadanos del mismo ven, valoran y participan en la vida política del país. La gobernabilidad en Argentina en el pasado siglo –con constantes cambios de gobierno propiciados por los golpes de estado, las crisis sistémicas y la inestabilidad política– probablemente no tengan parangón con ninguna otra región del planeta.

La historia política de Argentina en los últimos cien años es la de una nación convulsa –si bien no menos que muchas otras naciones latinoamericanas– y un reflejo de esa agitada historia es el número de cambios que el sistema político ha sufrido a lo largo de su historia. Las presidencias de corta duración, con las salvedades de Perón, Alfonsín y Menem, han sido la norma. Una vez entendamos la evolución del sistema electoral argentino y analicemos el efecto de este en la estabilidad del país, solamente nos quedará preguntarnos lo siguiente: ¿qué modelo de democracia debe buscar Argentina?

Evolución del sistema electoral

Argentina adoptó el sufragio universal masculino en 1821 para mayores de 20 años, aunque no fue hasta 1853 cuando se ordenaron las leyes electorales en el marco constitucional, añadiendo algunos de los componentes básicos que aún hoy caracterizan al modelo de gobierno argentino: la elección del presidente y del vicepresidente y la elección de los senadores nacionales. 1902 fue otro año de cambios, y fue entonces cuando se permitió el voto a los extranjeros y se convirtieron los distritos plurinominales en uninominales, favoreciendo la sobrerrepresentación de los partidos grandes. En 1905 este último cambio se revirtió, y en los años siguientes se promulgó la ley Sáenz Peña de 1912 –la ley electoral más influyente de todo el siglo en el país– que mantuvo el sistema electoral sin cambios sustanciales hasta 1930 e introdujo la obligatoriedad del voto y el aumento del nivel de control del fraude electoral. Tras el fin del interregno de autoritarismo desde el 1930 hasta finales de la década de los cuarenta, se reestablece la ley de 1912, aunque añadiendo criterios mayoritarios, es decir, de sobrerrepresentación de las mayorías. A modo de ejemplo, Perón consiguió en las elecciones de febrero del 1946 un 82% de los asientos en el Colegio Electoral con un 54% de los votos totales. Tras el triunfo de Perón en las primeras elecciones en las que se presentaba, el líder del partido justicialista incluyó nuevas reformas de gran calado, como la aprobación del sufragio femenino y el sufragio universal, aunque también otras en beneficio estrictamente particular, como el hecho de permitir la reelección indefinida de presidentes y vicepresidentes o el gerrymandering –cambio en el diseño de las circunscripciones para favorecerse a sí mismo–. Después de la caída de Perón en el 55 se derogó el ordenamiento del 49 y se restituyó el modelo original añadiendo la fórmula d’Hondt y el umbral del 3%, dando lugar a un diseño nuevamente mayoritario. En 1972 se añadió la segunda vuelta en las elecciones, algo distinta a la actual, y se subió el umbral al 8%. Tras el nuevo periodo autoritario, en 1983 se vuelve a bajar el umbral y se aumenta el número de diputados por distrito. Finalmente, la última gran reforma llega en 1994, en la que se dibuja el sistema electoral actual.

En la actualidad, la República Argentina tiene un gobierno federal y un sistema presidencialista proporcional con parlamento bicameral compuesto por una Cámara de Diputados haciendo la función de cámara baja, y con un Senado como cámara alta. El ejecutivo nacional se compone por un presidente y un vicepresidente y la elección se lleva a cabo mediante una primera vuelta donde el candidato tiene que recibir al menos el 45% de los votos o un 40% si la ventaja sobre el segundo es de un 10%. En caso de no prosperar, se celebra una segunda vuelta, de ahí el nombre de sistema de doble vuelta o balotaje. La duración de las legislaturas es de cuatro años y hay opción a una segunda elección, a partir de la cual el mismo presidente debe ceder el puesto, aunque puede presentarse de nuevo una vez haya existido un relevo. La cámara alta tiene 72 senadores y la baja 257, y tanto diputados como senadores se escogen mediante un sistema de representación proporcional de lista cerrada. Los senadores tienen un mandato de seis años y los diputados de cuatro y existe una renovación de un tercio del Senado cada dos años y de la mitad de la Cámara cada dos años también, aunque ambos tienen la oportunidad de ser reelegidos indefinidamente. Además existen 24 gobernadores estatales así como 24 distritos electorales para el Senado. El sistema electoral también presenta un umbral de entrada del 3%, así como los electores tienen la obligación de votar. Existe al mismo tiempo una cuota de género del 30% para las mujeres en las listas electorales de los partidos, pero no una cuota para las minorías étnicas.

Las mejoras en la calidad del sistema electoral han venido de la mano de dejar atrás la elección del presidente vía colegio electoral y elegirlo directamente, la elección de los senadores a través de legislaturas provinciales, la elección del jefe de la Capital Federal por parte del propio Presidente, la introducción de las cuotas de género y la Controladuría (Defensor del Pueblo), la eliminación de la necesidad de que el Presidente sea de confesión católica, y un largo etcétera. Todo esto ha convertido a Argentina, después de mucho tiempo, en un país más comprometido que nunca con las reglas del juego del Estado de Derecho, fortaleciendo la sociedad civil, los medios y el sistema de partidos, algo que hasta entonces no había ocurrido.

El porqué de los cambios en el sistema electoral

Tal como hemos dejado entrever, existen dos sistemas electorales básicos: los sistemas electorales mayoritarios y los proporcionales. La idea a la que nos referimos cuando hablamos de sistemas mayoritarios es la de que quien debe resultar elegido es la persona o la lista que ha obtenido mayor apoyo entre los votantes. Como no suele ser habitual que más del 50% del electorado escoja a un candidato o a un partido –muchas veces ni siquiera hay mayorías simples fuertes–, los sistemas mayoritarios utilizan elementos tales como la miniaturización de las circunscripciones o las barreras de entrada a los partidos pequeños con el fin de sobrerrepresentar las mayorías. De este modo, en sistemas mayoritarios como el Reino Unido suele suceder que el ganador de las elecciones obtiene muchos más diputados de los que le corresponderían por el porcentaje de votos –Cameron obtuvo el 37% de los votos y el 51% de los escaños en los últimos comicios– mientras que el tercer candidato más votado de una lista no regionalista obtiene muchos menos diputados de los que se esperarían – Nick Clegg obtuvo el 8% de los votos y el 1% de los escaños–. Cuando hablamos de sistemas proporcionales nos referimos a algo diametralmente opuesto: la idea de fondo aquí es que el parlamento o la cámara a escoger debe tener una representación parecida a la de los votos emitidos por los electores. Así, en sistemas proporcionales como el sistema suizo, el ganador de las elecciones y el tercer candidato se ven representados de forma relativa prácticamente igual – Brunner, del partido conservador, en 2011 consiguió el 26,6% de los votos y el 27% de los escaños, mientras que Pelli, del partido liberal, obtuvo el 15,1% de los votos y el 15% de los escaños–.

Por paradójico que parezca, el cambio en el sistema electoral hacia sistemas proporcionales en países como Argentina se ha debido a la voluntad de las élites de ver mantenido e incluso aumentado su poder en escenarios de fluctuaciones en la arena política. Esto es curioso porque el sistema proporcional secciona los parlamentos y el sistema mayoritario sobrerrepresenta las mayorías, y quien está en el poder se supone que está en mayoría y se siente cómodo con un sistema que le sobrerrepresente. En Argentina, el cambio producido de un sistema mayoritario a uno proporcional –en las elecciones constituyentes de 1957– se debió a la preferencias que los golpistas quisieron imponer, consistentes en diversificar el espectro político. En las elecciones del 57 se llegó incluso a prohibir la concurrencia del partido peronista. El sistema mayoritario fue la norma hasta esa fecha debido a que las élites pensaban era el sistema que podía que con mayor probabilidad podría garantizar la gobernabilidad, con ejecutivos estables y con margen de actuación mediante la creación de mayorías.

Teorías sobre modelos de democracia

Además de los sistemas electorales, existen distintos modelos de democracia. El análisis de los comentados modelos suele dividir a estos en dos: el modelo mayoritario –no confundir con el sistema electoral mayoritario– y el modelo consensual. El modelo mayoritario tiene como esencia resolver de forma simple la cuestión de quién gobernará –y para quién– a través del resultado de las preferencias de las mayorías. El modelo consensual, por otro lado, busca que el proceso decisorio no se haga bajo mínimos, sino lo más inclusivamente posible. Los estudios sobre modelos de democracia se basan en parámetros como el sistema de partidos, los gabinetes, las relaciones entre ejecutivo y legislativo, el sistema electoral o la división de poder. Las conclusiones suelen ser que los sistemas consensuales –con bloqueos a las mayorías, proporcionalidad, descentralización, bicameralismo, etc.– facilitan el crecimiento económico y la gestión macroeconómica, el menor desempleo y el uso responsable de los recursos estatales, así como el control de la violencia al menos tan bien como lo hacen los modelos mayoritarios, además de contar con la ventaja añadida de que la calidad de la democracia es mayor y la representación del votante es más justa.

No obstante, existe quien no está del todo de acuerdo con las bondades del sistema consensual. En el imaginario popular queda la expresión de la ex-primer ministro británica Margaret Thatcher cuando dijo que el consenso es el proceso de perder todas las creencias, principios, valores y políticas para llegar a una situación en la que nadie cree nada y nadie objete. Seguramente su convicción personal de que las propuestas que ella apoyaba eran las más adecuadas le llevó a tal conclusión, y eso quedó demostrado y fuera de toda duda en los once años que se mantuvo al frente del ejecutivo británico. Los críticos al modelo consensual creen en la importancia de una oposición política fuerte como condición necesaria para poder hablar de una democracia contemporánea, ya que cuanto mayor es el poder de la oposición mayor es la calidad de la democracia; cuanto menos fraccionado está un bloque mayor poder efectivo se puede ejercer, si bien los defensores del modelo consensual critican que solamente se entienda la oposición de forma unipartidista y no se tenga en cuenta de la posibilidad de creación de bloques entre partidos.

Análisis del modelo de democracia argentino

El presente análisis de la estabilidad de la democracia argentina se basa en el criterio del número total de legislaturas interrumpidas. Con el fin de poder comparar ambos modelos, escogeremos el periodo que comprende de 1977 a 2011 debido a que 1994 es el año en el que se hacen reformas hacia el sistema proporcional. En los primeros diecisiete años hubo un total de cinco presidencias (Videla, Viola, Galtieri, Bignone y Alfonsín), de las cuales tres duraron menos de un año, comparadas con las ocho en el siguiente periodo, en las que cinco terminaron antes de tiempo, sin incluir la muerte de Néstor Kirchner. Una lectura de estos datos podría hacernos pensar que existe una leve ventaja en cuanto a estabilidad por parte del sistema mayoritario frente al consensual.

Si dividimos el número de años de cada periodo –diecisiete– por el número de legislaturas ( –cinco y ocho, respectivamente– constatamos que en los primeros cincuenta años hubo un cambio de gobierno cada 3,85 años por los 2,63 años del segundo, si consideramos que:

Estabilidad media gobiernos (años) = Duración periodo (en años) / Legislaturas en el periodo
Est. Gobierno en el periodo uno (1977-1994) = 17 años / 5 legislaturas = 3,4 años
Est.Gobierno en el periodo dos (1994-2011) = 17 años / 8 legislaturas = 2,12 años

En concreto, la diferencia entre los dos periodos en cuanto a estabilidad es de un 38% a favor del modelo mayoritario teniendo en cuenta que:

Diferencia estabilidad entre periodos (%) = (Estab. media periodo 1 – Estab. media periodo 2) / Estab. Media periodo 1
Diferencia de estabilidad (%) = (3,4 años – 2,12 años) / 3,84 años = 37,64%

Una explicación institucional podría ser que las características de la democracia argentina están a mitad de camino entre el consenso y el modelo mayoritario, escogiendo características importantes de ambos –en lo consensual hay proporcionalidad y federalismo y en lo mayoritario hay el presidencialismo–. En cualquier caso, los resultados se tendrían que matizar. En efecto, parece razonable pensar que explicar la estabilidad de un sistema estricamente en la diferenciación mayoritaria-consensual sería centrarse demasiado en las cuestiones institucionales y no se estaría teniendo demasiado en cuenta lo sistémico y, en concreto, de la economía.

También podría señalarse los periodos son distintos y, por lo tanto, no tiene sentido compararlos. Uno de los problemas que nos encontramos aquí es la imposibilidad de hacer comparaciones ceteris paribus, es decir, manteniéndose el resto de variables iguales, por lo tanto podría haberse dado el caso de que la continuación de un modelo mayoritario en el segundo periodo en Argentina hubiera arrojado resultados similares o incluso peores a los conseguidos por el modelo consensual, definido por los consensualistas como igual de estable.

¿Qué modelo de democracia para Argentina?

El modelo de democracia se debe adecuar no solamente al tipo de sociedad para el que se aplica, sino también para el tipo de sociedad que se pretende conseguir. Respecto a la primera cuestión, la sociedad argentina no muestra excesivos clivajes políticos, y no parece que el modelo antagonista de peronismo-antiperonismo vaya a dejar de ser central, si bien han existido pequeñas escisiones y reconfiguraciones en los partidos, como por ejemplo el peronismo antikirchnerista. En este sentido, la no existencia de fuertes diferencias ideológicas se antoja como un punto a favor de abrir la lata del consensualismo sin el miedo a convertir el Congreso de la Nación en un órgano ingobernable.

En lo que se refiere al proyecto de país, aquellos que crean que en Argentina la democracia debe aún asentarse lo suficiente como para asegurarse de que ha terminado la inestabilidad, tal vez vean en la configuración actual una buena forma de garantizar cierta proporcionalidad manteniendo un modelo de democracia mayoritaria. Quienes piensen, por el contrario, que la democracia argentina es lo suficientemente madura como para abrazar las ventajas pluralistas que supondrían un cambio en la relación entre el ejecutivo y el legislativo, esto es, mutando hacia un sistema parlamentario, creerán que hay margen para avanzar hacia el proyecto consensual.