Perú: muchas reformas, misma estrategia

Bárbara Ester La estrategia del Ejecutivo peruano de realizar reformas a la Constitución, con escasas probabilidades de éxito en el Congreso, es un nuevo golpe de efecto para conseguir que nada cambie. Martín Vizcarra se estaba quedando sin trucos. Luego del éxito del referéndum de diciembre de 2018, la discusión sobre las reformas comenzó a agonizar en el Congreso. Aprovechando el clima nacionalista producto del 198° aniversario de la Independencia y el desarrollo de los Juegos Panamericanos en Lima, lanzó un nuevo anuncio: adelantar las elecciones y recortar el mandato tanto del Ejecutivo como del Legislativo. La declaración tuvo la resonancia de una bomba política en el Congreso.

¿Por qué Vizcarra hizo eso?

En primer lugar, Vizcarra se encuentra doblemente presionado por parte de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), que bajo el argumento del “estancamiento económico” busca hacer lobby en sus dos principales proyectos: la ley de flexibilización laboral y la licencia de Southern Perú Cooper Corporation en Tía María. Además, la presión viene por los gobernadores del Sur, que realizaron un acto de unidad y demostración de fuerza al oponerse a la instalación de la minera que afecta al valle del Tambo, el cual produce alimentos para cuatro millones de peruanos y está en riesgo por la instalación de la explotación a cielo abierto a sólo 2 km del río. Los gobernadores regionales y alcaldes de la macroregión sur tenían prevista la presentación de una nueva Ley de Minería en los próximos días[1]. Pero el anuncio oficial del presidente en las fiestas patrias opacó la iniciativa de los gobernadores y volvió a erigir como principal adversario al Congreso, un lugar desde donde Vizcarra puede victimizarse y empatizar con la mayoría de la población. En segundo lugar, los proyectos presentados por el Ejecutivo no fueron aprobados; por ende, su construcción como “reformista” se vio truncada. Aún cuando el Congreso mostró un abierto comportamiento obstruccionista con las reformas, la respuesta del Ejecutivo no fue proceder a su cierre -tal como habilita la Constitución, luego de dos confianzas negadas y asumiendo que si bien las reformas fueron formalmente aprobadas, no se aceptaron en los hechos-. Su respuesta fue una nueva reforma constitucional que, para proceder, deberá ser aprobada por 66 congresistas y luego nuevamente plebiscitada a fines de año. Otra opción es que sea aprobada por 87 congresistas (2/3) sin necesidad de consulta popular; sin embargo, esta opción se muestra imposible de acuerdo a la distribución actual de las bancas.

El fracaso de las reformas previas

De las seis reformas políticas iniciales presentadas por el Ejecutivo, el Congreso aprobó cuatro. Una fue negada y una fue aprobada con modificaciones sustanciales que alteraron completamente su contenido. Recordemos que una de las propuestas más importantes, el retorno a la bicameralidad, fue rechazada en el referéndum de 2019 producto de las triquiñuelas que el fujimorismo incorporó al proyecto, por lo que fue desechada. Actualmente, el Congreso tiene una representación bastante distorsionada, con un sistema plurinominal que restringe las bancas mediante el sistema de representación proporcional lo cual, al haber muchas regiones con magnitudes de distrito pequeñas –en donde solo son electos uno, dos o tres representantes-, actúa en la práctica favoreciendo el otorgamiento de escaños para los partidos más grandes. Asimismo, la permanencia del voto preferencial disminuye la disciplina partidaria y el transfuguismo es un práctica habitual. Por último, los partidos políticos presentan una institucionalidad baja y, en muchos casos, actúan como cáscaras vacías con fines meramente electoralistas. Las reformas se proponían bajar los requisitos de entrada al sistema pero aumentar los de permanencia, así como establecer mecanismos de control sobre los congresistas y la financiación de los partidos, garantizar la paridad e instaurar las elecciones primarias abiertas. Sin embargo, la mayoría de las reformas clave fueron desestimadas. A continuación analizaremos cada una de ellas:

• Impedimentos para candidatos: fue aprobada con modificaciones menores pero queda pendiente una segunda votación en esta Legislatura. La propuesta incorpora el art. 34-A en la Constitución, por la cual están impedidos de postularse “quienes cuentan con una sentencia condenatoria emitida en primera instancia por delito doloso, de acuerdo con los términos establecidos en la ley”. Y modifica el art. 39, señalando que “están impedidos de ejercer la función pública, mediante designación en cargo de confianza, los condenados por delito doloso en primera instancia”.
• Inscripción de organizaciones políticas: se incluyeron algunos cambios al proyecto original pero fue aprobado por dos Legislaturas:

1. La inscripción de un nuevo partido debe presentar un número no menor al 0,075% en calidad de afiliados, tomando como referencia el total de ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones al Congreso. Sin embargo, se elevó el número de afiliados al 0,1%.
2. Acceso y fiscalización de la Organización Nacional de Procesos Electorales (ONPE) a la información de cuentas bancarias de aportantes privados. Este punto directamente se omitió y fue desestimado.
3. La cancelación de alianzas al concluir el proceso electoral, salvo que sus miembros amplíen la vigencia. El proyecto final propone exactamente lo contrario: que “la alianza electoral que haya obtenido representación o haya ganado la respectiva elección debe mantenerse durante el período correspondiente”.

• Democracia interna: fue aprobado en primera votación y exonerado de la segunda, con modificaciones de redacción en un texto sustitutorio, por lo que se encuentra aprobada:

1. La incorporación de elecciones primarias abiertas. Las organizaciones políticas deberán seleccionar a sus candidatos a cargos de elección popular mediante elecciones simultáneas, a nivel nacional, con voto secreto y obligatorio de afiliados y no afiliados a la organización política. Se aprobó que las elecciones primarias sean simultáneas, con voto universal y obligatorio de afiliados y no afiliados. Por única vez y antes de las primarias para los comicios del 2021, podrán realizar elecciones internas para seleccionar a candidatos a presidente y congresistas. Para seguir en el proceso, deben obtener al menos 1,5% de los votos válidamente emitidos en las elecciones primarias.
2. Hasta 1/5 de la lista al Congreso puede corresponder a candidatos designados. Los afiliados no pueden ser designados. La modificación aprobada mantiene el número de designados “hasta un 20%”.
3. Las elecciones internas de candidatos para cargos de elección popular serán el primer domingo de octubre del año anterior a la elección. El cambio es difuso y establece que las elecciones se realizarán conforme al calendario fijado por el JNE.
4. Los postulantes en las elecciones internas deben tener al menos un año de afiliación. El proyecto aprobado mantiene el tiempo mínimo de un año de afiliación para ser candidato en elección primaria, pero incorpora la excepción de los comicios del 2021: en este caso deben tener al menos 6 meses de afiliación.

• Tipificación de los delitos de financiamiento de los partidos políticos:

1. Planteó modificaciones al Código Penal tipificando los delitos de financiamiento indebido de organizaciones políticas y de falseamiento de información sobre aportaciones, ingresos y gastos de las mismas. También obliga a las organizaciones políticas a presentar dos reportes de gasto durante las campañas electorales. La comisión del Congreso avaló la propuesta de modificaciones al Código Penal.
2. El Ejecutivo propuso modificaciones a la Ley de Organizaciones Políticas en cuanto a la ley que regula la Responsabilidad Administrativa de las Personas Jurídicas por el delito de cohecho activo transnacional. El Congreso descartó este punto, considerando que es sólo de forma, y que esta norma ya ha sido materia de recientes modificaciones aún pendientes de evaluar.

• Paridad en listas de candidatos y eliminación del voto preferencial: se aprobó en primera votación y se exoneró de la segunda; se encuentra aprobada pero desvirtuada.

1. El Ejecutivo propuso, entre otros, modificar el art. 116 de la Ley Orgánica de Elecciones (LOE), consignando que las listas de candidatos al Congreso en cada circunscripción deben incluir 50% de mujeres y 50% de varones, ubicados de manera alternada bajo el sistema de lista cremallera. El Congreso sólo aprobó que la medida sea gradual y bajo evaluación. Las listas de candidatos al Congreso contarán con 40% de mujeres o varones de forma alternada en las elecciones generales del 2021. La cuota será de 45% para las elecciones generales del 2026 y de 50% para las elecciones del 2031.
2. Eliminación del voto preferencial. El Congreso cambió el dictamen de la comisión con un texto sustitutorio en la que se continúa con el voto preferencial. En la primera disposición complementaria transitoria se señala que en las elecciones del 2021 “es de aplicación el doble voto preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se eligen menos de dos congresistas. En este caso, hay un solo voto preferencial opcional.

• Inmunidad parlamentaria: fue aprobada en primera instancia y requiere la aprobación de 87 congresistas en la actual Legislatura. La propuesta del Ejecutivo era reformar la Constitución para que sea el Poder Judicial -y no el Congreso, como ocurre actualmente- quien esté autorizado a quitar la inmunidad parlamentaria, a excepción de tratarse de delito flagrante. Esta reforma es muy importante para garantizar un verdadero mecanismo de control de los integrantes del Congreso, precisamente porque los hechos recientes dan cuenta del blindaje de determinados congresistas de la bancada mayoritaria; sin embargo, no se aprobó,de modo que continuará siendo el propio Congreso el encargado de juzgar a sus integrantes. El texto sustitutorio establece que los congresistas desde el acto de elección hasta un mes después de cesar en sus funciones, no pueden ser procesados penalmente, privados de su libertad o estar sujetos a medidas limitativas sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente. El Parlamento tiene un plazo de 45 días hábiles para aprobar o rechazar las solicitudes; pasado ese lapso, la Corte Suprema puede levantar los fueros mediante su presentación al Tribunal Constitucional[2].

Beneficiados y perjudicados

Las reformas más importantes no fueron aprobadas: no se aprobó la nueva inmunidad que implica el control de la Justicia por sobre los congresistas, estableciendo la opción de desafuero; tampoco se aprobó la paridad (este hecho debe ser desgajado en capas porque el aumento de la participación femenina sí se aprobó, aunque en cómodas cuotas de progresividad) y; por último, no se logró dejar atrás el sistema de voto preferencial. Si no lograron aprobar las reformas básicas de las reglas de juego ¿por qué habría el Congreso de aceptar acortar su mandato? A todas luces, la propuesta parece descabellada y será difícil que logre los 66 votos necesarios para ser sometida a referéndum. En caso de aprobarse la propuesta podría favorecer al oficialismo, ya que se asegura acortar el desgaste de su tiempo en gestión en un país con alta volatilidad, donde la mayoría de los partidos y actores se desvanecen en el aire luego de la gestión y sin opción de reelección inmediata. Sin embargo, ha significado una tensión en las relaciones con la actual vicepresidenta, Mercedes Aráoz, quien no fue consultada sobre el proyecto. En términos generales perjudica a todos los partidos que actualmente tienen representación en el Congreso, sobre todo a los que tendrían poca posibilidad de ser acompañados en las urnas en una próxima elección, como el Partido Aprista y Acción Popular, el primero bastante alicaído luego del suicidio de Alan García y el segundo con tensiones internas. En cambio, sí podría favorecer a algunos de los partidos de más reciente creación: Cambio 21 (Kenji Fujimori), el Partido Morado (Julio Guzmán) y Alianza por el Progreso (César Acuña), estos dos últimos excluidos de la contienda presidencial en 2016. Por último, esto podría perjudicar a Fuerza Popular, cuya lideresa se encuentra actualmente en prisión preventiva y a Nuevo Perú (Verónika Mendoza), ya que acorta los tiempos para la presentación de afiliados de cara a unos comicios que, en caso de efectivamente adelantarse, se realizarían el próximo 28 de julio de 2020. [1] https://wayka.pe/gobernadores-de-la-macro-region-sur-proponen-nueva-ley-de-mineria/ [2] https://elcomercio.pe/politica/reforma-politica-modificaciones-congreso-proyectos-ejecutivo-noticia-657826

Bárbara Ester

Licenciada en Sociología (UBA) (Argentina) Bárbara Ester es licenciada y profesora de Sociología por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Realizó una Diplomatura en Género, Movimiento de Mujeres y Política en la Facultad de Filosofía y Letras. Actualmente cursa la Maestría en Gobierno de la Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Martín Vizcarra se estaba quedando sin trucos. Luego del éxito del referéndum de diciembre de 2018, la discusión sobre las reformas comenzó a agonizar en el Congreso. Aprovechando el clima nacionalista producto del 198° aniversario de la Independencia y el desarrollo de los Juegos Panamericanos en Lima, lanzó un nuevo anuncio: adelantar las elecciones y recortar el mandato tanto del Ejecutivo como del Legislativo. La declaración tuvo la resonancia de una bomba política en el Congreso.

¿Por qué Vizcarra hizo eso?

En primer lugar, Vizcarra se encuentra doblemente presionado por parte de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), que bajo el argumento del “estancamiento económico” busca hacer lobby en sus dos principales proyectos: la ley de flexibilización laboral y la licencia de Southern Perú Cooper Corporation en Tía María. Además, la presión viene por los gobernadores del Sur, que realizaron un acto de unidad y demostración de fuerza al oponerse a la instalación de la minera que afecta al valle del Tambo, el cual produce alimentos para cuatro millones de peruanos y está en riesgo por la instalación de la explotación a cielo abierto a sólo 2 km del río. Los gobernadores regionales y alcaldes de la macroregión sur tenían prevista la presentación de una nueva Ley de Minería en los próximos días[1]. Pero el anuncio oficial del presidente en las fiestas patrias opacó la iniciativa de los gobernadores y volvió a erigir como principal adversario al Congreso, un lugar desde donde Vizcarra puede victimizarse y empatizar con la mayoría de la población. En segundo lugar, los proyectos presentados por el Ejecutivo no fueron aprobados; por ende, su construcción como “reformista” se vio truncada. Aún cuando el Congreso mostró un abierto comportamiento obstruccionista con las reformas, la respuesta del Ejecutivo no fue proceder a su cierre -tal como habilita la Constitución, luego de dos confianzas negadas y asumiendo que si bien las reformas fueron formalmente aprobadas, no se aceptaron en los hechos-. Su respuesta fue una nueva reforma constitucional que, para proceder, deberá ser aprobada por 66 congresistas y luego nuevamente plebiscitada a fines de año. Otra opción es que sea aprobada por 87 congresistas (2/3) sin necesidad de consulta popular; sin embargo, esta opción se muestra imposible de acuerdo a la distribución actual de las bancas.

El fracaso de las reformas previas

De las seis reformas políticas iniciales presentadas por el Ejecutivo, el Congreso aprobó cuatro. Una fue negada y una fue aprobada con modificaciones sustanciales que alteraron completamente su contenido. Recordemos que una de las propuestas más importantes, el retorno a la bicameralidad, fue rechazada en el referéndum de 2019 producto de las triquiñuelas que el fujimorismo incorporó al proyecto, por lo que fue desechada. Actualmente, el Congreso tiene una representación bastante distorsionada, con un sistema plurinominal que restringe las bancas mediante el sistema de representación proporcional lo cual, al haber muchas regiones con magnitudes de distrito pequeñas –en donde solo son electos uno, dos o tres representantes-, actúa en la práctica favoreciendo el otorgamiento de escaños para los partidos más grandes. Asimismo, la permanencia del voto preferencial disminuye la disciplina partidaria y el transfuguismo es un práctica habitual. Por último, los partidos políticos presentan una institucionalidad baja y, en muchos casos, actúan como cáscaras vacías con fines meramente electoralistas. Las reformas se proponían bajar los requisitos de entrada al sistema pero aumentar los de permanencia, así como establecer mecanismos de control sobre los congresistas y la financiación de los partidos, garantizar la paridad e instaurar las elecciones primarias abiertas. Sin embargo, la mayoría de las reformas clave fueron desestimadas. A continuación analizaremos cada una de ellas:

• Impedimentos para candidatos: fue aprobada con modificaciones menores pero queda pendiente una segunda votación en esta Legislatura. La propuesta incorpora el art. 34-A en la Constitución, por la cual están impedidos de postularse “quienes cuentan con una sentencia condenatoria emitida en primera instancia por delito doloso, de acuerdo con los términos establecidos en la ley”. Y modifica el art. 39, señalando que “están impedidos de ejercer la función pública, mediante designación en cargo de confianza, los condenados por delito doloso en primera instancia”.
• Inscripción de organizaciones políticas: se incluyeron algunos cambios al proyecto original pero fue aprobado por dos Legislaturas:

1. La inscripción de un nuevo partido debe presentar un número no menor al 0,075% en calidad de afiliados, tomando como referencia el total de ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones al Congreso. Sin embargo, se elevó el número de afiliados al 0,1%.
2. Acceso y fiscalización de la Organización Nacional de Procesos Electorales (ONPE) a la información de cuentas bancarias de aportantes privados. Este punto directamente se omitió y fue desestimado.
3. La cancelación de alianzas al concluir el proceso electoral, salvo que sus miembros amplíen la vigencia. El proyecto final propone exactamente lo contrario: que “la alianza electoral que haya obtenido representación o haya ganado la respectiva elección debe mantenerse durante el período correspondiente”.

• Democracia interna: fue aprobado en primera votación y exonerado de la segunda, con modificaciones de redacción en un texto sustitutorio, por lo que se encuentra aprobada:

1. La incorporación de elecciones primarias abiertas. Las organizaciones políticas deberán seleccionar a sus candidatos a cargos de elección popular mediante elecciones simultáneas, a nivel nacional, con voto secreto y obligatorio de afiliados y no afiliados a la organización política. Se aprobó que las elecciones primarias sean simultáneas, con voto universal y obligatorio de afiliados y no afiliados. Por única vez y antes de las primarias para los comicios del 2021, podrán realizar elecciones internas para seleccionar a candidatos a presidente y congresistas. Para seguir en el proceso, deben obtener al menos 1,5% de los votos válidamente emitidos en las elecciones primarias.
2. Hasta 1/5 de la lista al Congreso puede corresponder a candidatos designados. Los afiliados no pueden ser designados. La modificación aprobada mantiene el número de designados “hasta un 20%”.
3. Las elecciones internas de candidatos para cargos de elección popular serán el primer domingo de octubre del año anterior a la elección. El cambio es difuso y establece que las elecciones se realizarán conforme al calendario fijado por el JNE.
4. Los postulantes en las elecciones internas deben tener al menos un año de afiliación. El proyecto aprobado mantiene el tiempo mínimo de un año de afiliación para ser candidato en elección primaria, pero incorpora la excepción de los comicios del 2021: en este caso deben tener al menos 6 meses de afiliación.

• Tipificación de los delitos de financiamiento de los partidos políticos:

1. Planteó modificaciones al Código Penal tipificando los delitos de financiamiento indebido de organizaciones políticas y de falseamiento de información sobre aportaciones, ingresos y gastos de las mismas. También obliga a las organizaciones políticas a presentar dos reportes de gasto durante las campañas electorales. La comisión del Congreso avaló la propuesta de modificaciones al Código Penal.
2. El Ejecutivo propuso modificaciones a la Ley de Organizaciones Políticas en cuanto a la ley que regula la Responsabilidad Administrativa de las Personas Jurídicas por el delito de cohecho activo transnacional. El Congreso descartó este punto, considerando que es sólo de forma, y que esta norma ya ha sido materia de recientes modificaciones aún pendientes de evaluar.

• Paridad en listas de candidatos y eliminación del voto preferencial: se aprobó en primera votación y se exoneró de la segunda; se encuentra aprobada pero desvirtuada.

1. El Ejecutivo propuso, entre otros, modificar el art. 116 de la Ley Orgánica de Elecciones (LOE), consignando que las listas de candidatos al Congreso en cada circunscripción deben incluir 50% de mujeres y 50% de varones, ubicados de manera alternada bajo el sistema de lista cremallera. El Congreso sólo aprobó que la medida sea gradual y bajo evaluación. Las listas de candidatos al Congreso contarán con 40% de mujeres o varones de forma alternada en las elecciones generales del 2021. La cuota será de 45% para las elecciones generales del 2026 y de 50% para las elecciones del 2031.
2. Eliminación del voto preferencial. El Congreso cambió el dictamen de la comisión con un texto sustitutorio en la que se continúa con el voto preferencial. En la primera disposición complementaria transitoria se señala que en las elecciones del 2021 “es de aplicación el doble voto preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se eligen menos de dos congresistas. En este caso, hay un solo voto preferencial opcional.

• Inmunidad parlamentaria: fue aprobada en primera instancia y requiere la aprobación de 87 congresistas en la actual Legislatura. La propuesta del Ejecutivo era reformar la Constitución para que sea el Poder Judicial -y no el Congreso, como ocurre actualmente- quien esté autorizado a quitar la inmunidad parlamentaria, a excepción de tratarse de delito flagrante. Esta reforma es muy importante para garantizar un verdadero mecanismo de control de los integrantes del Congreso, precisamente porque los hechos recientes dan cuenta del blindaje de determinados congresistas de la bancada mayoritaria; sin embargo, no se aprobó,de modo que continuará siendo el propio Congreso el encargado de juzgar a sus integrantes. El texto sustitutorio establece que los congresistas desde el acto de elección hasta un mes después de cesar en sus funciones, no pueden ser procesados penalmente, privados de su libertad o estar sujetos a medidas limitativas sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente. El Parlamento tiene un plazo de 45 días hábiles para aprobar o rechazar las solicitudes; pasado ese lapso, la Corte Suprema puede levantar los fueros mediante su presentación al Tribunal Constitucional[2].

Beneficiados y perjudicados

Las reformas más importantes no fueron aprobadas: no se aprobó la nueva inmunidad que implica el control de la Justicia por sobre los congresistas, estableciendo la opción de desafuero; tampoco se aprobó la paridad (este hecho debe ser desgajado en capas porque el aumento de la participación femenina sí se aprobó, aunque en cómodas cuotas de progresividad) y; por último, no se logró dejar atrás el sistema de voto preferencial. Si no lograron aprobar las reformas básicas de las reglas de juego ¿por qué habría el Congreso de aceptar acortar su mandato? A todas luces, la propuesta parece descabellada y será difícil que logre los 66 votos necesarios para ser sometida a referéndum. En caso de aprobarse la propuesta podría favorecer al oficialismo, ya que se asegura acortar el desgaste de su tiempo en gestión en un país con alta volatilidad, donde la mayoría de los partidos y actores se desvanecen en el aire luego de la gestión y sin opción de reelección inmediata. Sin embargo, ha significado una tensión en las relaciones con la actual vicepresidenta, Mercedes Aráoz, quien no fue consultada sobre el proyecto. En términos generales perjudica a todos los partidos que actualmente tienen representación en el Congreso, sobre todo a los que tendrían poca posibilidad de ser acompañados en las urnas en una próxima elección, como el Partido Aprista y Acción Popular, el primero bastante alicaído luego del suicidio de Alan García y el segundo con tensiones internas. En cambio, sí podría favorecer a algunos de los partidos de más reciente creación: Cambio 21 (Kenji Fujimori), el Partido Morado (Julio Guzmán) y Alianza por el Progreso (César Acuña), estos dos últimos excluidos de la contienda presidencial en 2016. Por último, esto podría perjudicar a Fuerza Popular, cuya lideresa se encuentra actualmente en prisión preventiva y a Nuevo Perú (Verónika Mendoza), ya que acorta los tiempos para la presentación de afiliados de cara a unos comicios que, en caso de efectivamente adelantarse, se realizarían el próximo 28 de julio de 2020. [1] https://wayka.pe/gobernadores-de-la-macro-region-sur-proponen-nueva-ley-de-mineria/ [2] https://elcomercio.pe/politica/reforma-politica-modificaciones-congreso-proyectos-ejecutivo-noticia-657826