Retribuciones de los funcionarios: antecedentes históricos ( 5 min.)

Retribuciones de los funcionarios: antecedentes históricos ( 5 min.)
por
Juan B Lorenzo de Membiela
Doctor por la Universidad de Valencia

La retribución nos recuerda la existencia condicional del hombre bajo la sociedad, su limitada independencia material y su sometimiento a la organización en donde presta servicios. Y junto a esta reflexion, otra de diferente calado, pero no menos trascendente:la retribución justa. Que lo es cuando,además de ser suficiente, guarda adecuada proporción con la importancia social de la función desempeñada y con el grado de responsabilidad y de formación técnica exigido al empleado . Más allá de reflexiones, supone un elemento básico de la relación entre, por un lado, el empleado público, que da su trabajo o/y talento - no es lo mismo- y ,por otro, la Administración, que paga por ello.

Estos postulados evocan los propósitos renovadores de Bravo Murillo, el " Ministro de bronce " , en palabras de Jordana de Pozas , cuyos diseños burocraticos perduran ,en esencia, hasta nuestros días. Proyectos y normas que confrontaban con la secular administración estamental , con especial intensidad bajo nuestra Ilustracion reinando Carlos III y Carlos IV . Modo secular de vertebrar las administraciones , principalmente aunque no exclusivamente, sobre el privilegio de la sangre como conditio sine quanon para el ejercicio de la voluntad administrativa del monarca.

Los empleados públicos gozaban de un crédito social elevado.

Por un lado, porque las Secretarias de Despacho - que asumieron competencias de los Consejos Reales en vías de desaparición en el siglo XVIII- supusieron el tránsito de una organización feudal a otra más moderna- se ubicaban en el mismo Palacio Real. Por otro, porque los empleos públicos pasaban de padres a hijos, de modo " pacifico y rutinario " , como expone Gil de Zárate.

Remuneracion desigual unida a una exclusividad que impedia un nivel aceptable de vida para el funcionario y su familia. Junto a la oposición del Gobierno y las Cortes de aumentar los salarios, la oposición de la Hacienda para evitar un incremento de clases pasivas y además lo que algún autor califica como " experiencia de los interesados en la mayor facilidad de obtener mejoras económicas por otro camino " .

Conviene informar que en nuestra historia no todos los cargos que desempeñaban funciones públicas eran retribuidos, entre otros, no percibian remuneracion los de concejal, empleos honoríficos y obligatorios.

Ser diputado a Cortes era en España gratuito y voluntario. Fue en 1920 cuando se compensó a los dipùtados y senadores con 6.000 ptas para resarcir la suprimida franquicia postal. También los miembros de la Asamblea Consultiva tuvieron derecho a dietas por asistencia a las sesiones plenas y de sección.

Desde esta tesis, Mayer define la retribución como el equivalente en dinero de la obligación de servir creada por el nombramiento, que es debida en proporción a la duración de la obligación y que vence en plazos regulares.

Para Gönner en los Estados antiguos , el sueldo era una indemnización por el exceso de servicios que el particular funcionario presta al Estado, sobre los que prestaría si las cargas estuvieran repartidas entre todos.

· Dietas, si la retribución la efectúa el Estado en relación con los actos que realiza el funcio­nario, el que sólo es retribuido los días que presta función.

· Indemnización por gastos de salidas, cuando el funciona­ rio ha de prestar servicios extraordinariamente fuera del lugar en que ordinariamente debe prestarlos.

Jefe de Administración de 1ª clase, 12.000 ptas.

Jefe de Administración de 2ª clase, 11.000 ptas.

Jefe de. Administración de 3ª clase, 10.000 ptas.

Jefes de Negociado de 1ª clase, 8.000 ptas.

Jefes de Negociado de 2ª clase, 7.000 ptas.

Jefes de Negociado de 3ª clase, 6.000 ptas.

Oficiales de 1ª clase, 5.000 ptas.

Oficiales de 2ª clase, 4.000 ptas.

Oficiales de 3ª clase, 3.000 ptas.

Auxiliares de 1ª clase, 2.500 ptas.

Auxiliares de 2ª clase, 2.000 ptas.

Auxiliares de 3ª clase, 1.500 ptas.

La Ley 3 diciembre 1939 fijó incrementos de sueldos del personal civil en la Administración del Estado, señalando éstos en la siguien­te escala , en cómputo anual:

Jefe de Negociado de 2ª clase, 8.400 ptas.

Oficiales de 1ª clase,6.000 ptas.

El sueldo era percibido desde el día de la toma de posesión.

En el supuesto de ascenso por antigüedad se devenga desde el día siguiente cuando se produjo la vacante.

En el supuesto de licencia, caso de enfermedad, percibirá el sueldo entero el primer mes.

En el supuesto de licencia diferente a la enfermedad, cuando supere los 15 días se suspenderá el devengo del sueldo.

El funcionario suspendido de empleo por providencia gubernativa disfrutará sólo de medio sueldo.

Si la suspensión procede de otros delitos, percibirá el que le corresponda como cesante, art. 18,19, 20 y 33 RD 7 de septiembre de 1918 aprobando el Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 :

El plazo para tomar posesión, tratándose de ingreso en el servicio, ó de ascenso ó traslado que impliquen cambio de residencia, será de treinta días, á contar desde la fecha del nombramiento, exceptuándoos los casos siguientes:

a) Los nombramientos en que se consigne un plazo más breve.

b) Los de destino en las Islas Canarias, y los traslados desde este archipiélago ó desde la zona del Protectorado en Marruecos á la Península, casos en los cuales el plazo se entenderá ampliado por quince días, y

c) Los de nombramiento para cargo que exija prestación de fianza, en los que el término posesorio será de cuarenta y cinco días.

Para los Sargentos en activo servicio que obtuvieren destinos civiles, el plazo se contará desde la fecha en que se les entreguen los pasaportes por las respectivas Capitanías Generales; y para los Sargentos licenciados desde el día de la inserción del nombramiento en la Gaceta de Madrid.

Los referidos plazos sólo podrán prorrogarse por causa justificada, y mediante Real Órden en la que se consigne aquélla expresamente.

Art. 19 Los funcionarios ascendidos ó trasladados, tendrán derecho á percibir durante el plazo posesorio el sueldo de su destino anterior, si no se hallaren en uso de licencia. Si disfrutaran de ésta, que se considerará terminada desde la fecha del nuevo nombramiento, los interesados sólo percibirán en el indicado plazo los haberes que les

corresponderían por razón de la licencia.

Las prórrogas que se otorguen por conveniencia de los interesados serán sin derecho al percibo de sueldo, y solamente por un plazo máximo de treinta días.

Art. 21 Los funcionarios ascendidos ó trasladados de una oficina á otra sin cambio de residencia, tomarán posesión de su nuevo cargo el siguiente día al en que cesen en el destino que desempeñaren al ser nombrados, salvo el caso de disfrute de licencia, en que el plazo posesorio será de los días que resten de ella.

Si el nuevo destino fuera de los que exigen fianza, el término posesorio será de cuarenta y cinco días.

Art. 22 Cuando tratándose de ingreso en el servicio, los funcionarios no se presenten á ejercer su cargo dentro de los términos posesorios ó de las prórrogas que les fueren concedidas, se entenderá que renuncian su destino. En los demás casos, los funcionarios que no tomen posesión de su nuevo destino en los plazos marcados, serán declarados cesantes.

Art. 33 Las licencias por enfermedad se concederán con sueldo entero por un mes. Cuando la enfermedad sea de mayor duración, habrá de comprobarse, y la prórroga de la licencia no se otorgará sino por Real orden publicada en la Gaceta de Madrid.

Aunque al amparo de la Ley de Presupuestos de 25 de junio de 1880, prohibió que se modificara el sueldo o categoría de cargo público sin acuerdo del Consejo de ministros .

En 2010 y en plena implantación de la Gobernanza y la Nueva Gerencia Pública , es llamativa que la Exposición de Motivos de la Ley de Bases de 1963 recoja postulados sobre el factor humano, calidad, eficacia, empresa ... términos usados como novedosos en este siglo XXI en teoría de la organización y particularmente en la teoría de la organización . Y ello provoca una inquietud que no es otra que la máquina burocrática sigue tan inmutable como en el siglo pasado y si investigamos algo más, no encontraríamos diferencias sustanciales con la Administración del siglo XIX, por ejemplo.

Aunque alentados por una idea de perfeccionar lo que ya tenemos, conscientes del fracaso que se produciría, se lucha por un cambio sin que los tiempos erosionen ese espíritu de la organización que es el del hombre o mejor, que sólo es, sin más, reflejo de su naturaleza autentica , inmutable ante el tiempo. Comportamientos grupales que presentan cierto paralelismo con los descritos en la etología. Impenetrable a las nuevas ideas de organización distintas a las más cómodas.

Prueba palpable de la vocación legislativa hacia esa modificación cultural puede verse en esta Ley de 1963 y su desarrollo en la LF de 1964 .

Pero también en su apdo. III, retribución Principios que inspiran la nueva regulación, subapartado cuatro, referencia la , racionalizándola sobre la aplicación de la ley en la determinación de los conceptos retributivos y la proporcionalidad interna de los sueldos en razón a la actividad desempeñada en los puestos y en las tareas de esos puestos:

" Fundamentales innovaciones se establecen al regular los derechos económicos de los funcionarios. Cierto es que será una Ley especial de Retribuciones la que en su día fije la cuantía de los haberes y percepciones de toda clase. Pero si es una necesidad el acabar con las visibles desigualdades actualmente existentes, esta Ley de Bases tenía que preocuparse, y así lo hace, primero, por sentar el principio de que los funcionarios sólo podrán ser remunerados por los conceptos que se determinan en la Ley, y segundo, por determinar cuáles son estos conceptos.

Resultan patentes las ventajas que han de derivarse del nuevo sistema. La proporcionalidad interna en los sueldos de la Administración es un presupuesto indeclinable para su buen funcionamiento. Se impone por ello la clasificación de plazas y Cuerpos, tarea que con más detalle habrán de abordar las disposiciones que se dicten en ejecución de la presente, y la asignación a cada uno de ellos de un coeficiente justo y ponderado que habrá de aplicarse sobre un sueldo base único. Con ello la proporcionalidad interna de los sueldos quedará a salvo del riesgo de que disposiciones posteriores puedan introducir nuevos desequilibrios. Ciertamente, la justicia demanda que cualquier modificación en las remuneraciones se aplique proporcionalmente a

todos los Cuerpos de funcionarios " .

En la remuneración del funcionario cabrá diferenciar dos conceptos:

A) Determinación de los conceptos por los que exclusivamente podrán ser remunerados los funcionarios de la Administración civil del Estado.

B) Fijación de la cuantía a percibir que señalará la Ley de Retribuciones.

Como determinación de los conceptos retributivos, en tanto el funcionario se encuentre en activo, cabe diferenciar:

2.° Complementos de sueldo, de nuevo tipo denominados:

3.° Otras remuneraciones.

4.º Fijación de la cuantía de las retribuciones.

" Bajo el Reglamento de Funcionarios de 1918 [...] concurría una extraordinaria desigualdad entre los distintos servidores del Estado. Cada Ministerio tiene su régimen y en cada Cuerpo sucede lo mismo. Así, unas veces de derecho y otras de hecho, son distintas las características de Cuerpos que cumplen una misma misión; desiguales, también, las retribuciones de sus funcionarios, aunque los sueldos bases sean iguales, las horas de trabajo, las incompatibilidades, las situaciones administrativas, etc. Sucede que algunos organismos tienen un exceso de funcionarios, y en otros, por el contrario, faltan, sin que exista un procedimiento ordinario para hacer el debido acoplamiento. Las supresiones de órganos dan lugar a problemas de personal que no tienen ninguna relación con los problemas también de personal que surgen al crearse al mismo tiempo otros organismos nuevos. Todo esto podría subsanarse regulando de manera unitaria todo lo concerniente a funcionarios (esto ya lo hizo el Reglamento de 1918), y además estableciendo en dicha regulación un sistema que garantizase el cumplimiento y la aplicación de sus preceptos, mediante la creación de un órgano encargado de la función pública [...] " .

En la Ley de Bases de 1963 se esboza la creación de la Comisión Superior de Personal y se proyecta el criterio de la proporcionalidad entre plantillas de los diferentes ministerios, recogido en la Base VI, apdo. uno. Se evita con ello discriminaciones injustificables entre cuerpos similares adscritos a diferentes Ministerios con la finalidad de aplicar los principios de productividad, racionalización y óptima organización del trabajo. Todos estos elementos responden al principio de eficiencia.

Como indica la Exposición de Motivos de la Ley 4 1965, de Retribuciones, se retribución calculada sobre las categorías administrativas establecidas en el Estatuto de 1918 introduciendo otros elementos de ponderación. supera la

La retribución fue sin duda alguna el elemento decisivo que promovió el nuevo régimen de función pública. Jordana de Pozas en su discurso ante el Pleno de las Cortes Españolas de 15 de julio de 1963, en la defensa de su dictamen de la Comisión al proyecto de Ley de Bases de 1963 lo expone con :

"Prescindiendo de otras muchas críticas y reparos, suele afirmarse que tales remuneraciones son injustamente desiguales y generalmente insuficientes. La desigualdad dimana de la falta de unidad de la Administración del Personal, de la multiplicidad de las fuentes y del insuficiente control de los modos de retribución de los funcionarios. La insuficiencia, del evidente desfase entre la escala de sueldos y el coste de la vida. Las consecuencias que tal estado de cosas acarrea son gravísimas y su remedio, urgente."

"Sucede, sin embargo... [que] no puede seriamente abordarse la solución de problema tan grave sin realizar previamente una serie de complejos estudios e investigaciones para conocer totalmente la realidad de la cuestión y valorar el coste de las nuevas remuneraciones que hayan de establecerse. De ahí que la ley general de funcionarios se limite a establecer cuáles serán los únicos conceptos admisibles para la remuneración de los funcionarios, aplazando para una ley de retribuciones y otra de seguridad social de los mismos la determinación concreta de la cuantía o límites de tales conceptos."

Es lo cierto que la regulación principal quedó en la LF de 1964, violando con ello la Ley de Bases, ya que la Ley de Retribuciones de 1965 se apartó del diseño Básico como razona Alejandro Nieto.