En un contexto económico global que no termina de despegar, el descenso en el precio de las commodities –sustento en términos generales de la década de bonanza de la región hasta 2014– ha puesto en jaque a las economías de la gran mayoría de los países de América Latina. En pleno cambio de ciclo económico en la región, cabe preguntarse si los logros alcanzados en desarrollo y calidad de vida caerán en saco roto y, sobre todo, si la región se adentra en una nueva década perdida o por el contrario se encuentra mejor preparada para la embestida.
El escenario actual supone tanto un gran desafío como una oportunidad para avanzar en el proceso de integración de la región. Si tuviéramos que simplificar esta dinámica en el contexto latinoamericano de forma sencilla podríamos hacer referencia, sin temor a equivocarnos, a la Escalera de Penrose. Un camino tortuoso y sin final evidente en el que la ilusión de seguir avanzando se convierte en una trampa fáctica cuyo resultado último lo recrea en una espiral interminable. Adentrarse en la diversidad y complejidad de la región es indispensable no solo para conocer los procesos que aspiran –o aspiraron– a la integración, sino también los elementos que han influido en su desarrollo y perspectivas de futuro.
Por otro lado, el perfil bajo que la política exterior estadounidense ha mantenido durante los últimos años hacia la región se ha retroalimentado con nuevas iniciativas de integración alternativas con vocación de autonomía que, siguiendo diferentes modelos, han situado el interés latinoamericano en el centro de la cuestión. En la actualidad esta política parece abocada a su fin con los últimos movimientos de la Administración Obama, particularmente en Cuba, puesto que Washington vuelve de nuevo la mirada a su patio trasero.
Es en este contexto cuando han surgido modelos de integración propios que escapan a los clichés del paradigma europeo. En particular, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) es un foro de concertación política que, con un nivel de delegación –supranacional– mínimo, trabaja por la cooperación y el consenso de los países sudamericanos sin la injerencia de Estados Unidos, aunque no necesariamente sin su colaboración.
La Unión Europea como paradigma de distorsión
Cuando hablamos de integración la tendencia general es visualizar –casi literalmente– al modelo por excelencia, aquel proceso que dio lugar, no sin complicaciones y frustraciones por el camino, a la Unión Europea (UE). La UE se ha convertido en el ejemplo que países de diferentes regiones del mundo han pretendido emular, en ocasiones olvidando la idiosincrasia de sus propias realidades. Como elemento añadido, la opinión pública europea tiende a comparar cualquier proyecto de integración con el propio antes de comprender que la UE es un actor sui generis fruto de un proceso histórico concreto.
Los diferentes caminos que ha emprendido América Latina hasta la actualidad han experimentado, en términos generales, periodos de auge y declive que han afectado a sus expectativas iniciales de consolidación. Su evolución ha estado condicionada por factores tanto endógenos como exógenos. Por un lado encontramos una serie de rivalidades históricas, retroalimentadas con un nacionalismo en ocasiones exacerbado, que han profundizado en la construcción de diferencias y barreras por encima de los lazos vecinales. La dimensión exógena la forman la histórica injerencia y expolio a los que se ha visto sometida la región por parte de diferentes agentes externos. En este sentido debemos considerar desde la Era Colonial, cuyas estructuras sentaron las bases de las futuras relaciones y dinámicas tanto nacionales como regionales, hasta el intervencionismo de Estados Unidos –sobre todo a partir de 1898– así como la más reciente y apabullante presencia de multinacionales extranjeras y nuevos actores, como China o la UE.
En este panorama de evidente complejidad aspirar a una integración a la europea se torna complicado. Desde los inicios del regionalismo contemporáneo en el continente latinoamericano, cuyo punto de partida podemos situar en 1960 con la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), sustituida en 1980 por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), han sido numerosos los intentos de consolidar iniciativas en diferentes niveles y sectores. De entre los proyectos históricos más importantes cabe destacar la Comunidad Andina (CAN, 1996; en sustitución del anterior Pacto o Grupo Andino, 1969), la Comunidad del Caribe (CARICOM, 1973) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR, 1991). Como oportunidad alternativa encontramos la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América – Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP, 2004). Por último, en los últimos años han surgido una serie de organizaciones de diferente naturaleza, membresía y objetivos que plantean un nuevo modelo de integración. Son la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR, 2007), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC, 2010) y la Alianza del Pacífico (2011).
El remolino de siglas es aún más amplio e incluye desde organizaciones de cooperación técnica hasta parlamentos regionales e incluso bancos, como el Bando del Sur o el BID (Banco Interamericano de Desarrollo). Muchos proyectos han quedado aparcados mientras que otros han experimentado periodos de relanzamiento o decadencia, se han transformado e incluso se han incorporado a procesos más amplios, o han desaparecido. El resultado es todo un entramado institucional realmente complejo que alimenta la Escalera de la región.
Los diferentes caminos de la integración regional en América Latina
Como proyecto de largo recorrido, el mayor logro de la CAN –bloque comercial compuesto por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú– ha sido la creación de una Zona de Libre Comercio que ha ido incorporando tratados de libre comercio con la UE y EE.UU. y, a nivel multilateral, con MERCOSUR. A pesar de la vigencia de su actividad, la fractura de la organización se hizo evidente cuando Venezuela la abandonó en 2006 como respuesta a las negociaciones bilaterales con EE.UU. La CAN inició en 2013 un proceso de renovación con el objetivo de relanzarse.
En la región del Caribe, el CARICOM –formado por 15 países, la mayoría insulares– busca crear sinergias a nivel económico y político. Su existencia ha permitido dotar de un mayor peso de conjunto a sus Estados Miembros. Además de la creación de un Mercado Común, destaca la firma de un Acuerdo de Asociación Económica con la UE en 2008.
Volviendo a la zona continental, MERCOSUR –formado inicialmente por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay– es un proceso de integración de índole económica y comercial cuyos mayores logros han sido la creación una zona de libre comercio entre sus Estados Miembros, una unión aduanera con arancel común y multiplicidad de acuerdos comerciales con otros países o entidades. Bolivia se encuentra en pleno proceso de adhesión y Venezuela se incorporó a la organización en 2012 gracias a la suspensión de Paraguay debido a la destitución del Presidente Lugo –éste era el único país que no había aprobado su adhesión–. Durante los últimos años la organización ha entrado en una situación de parálisis institucional como consecuencia, entre otros factores, del cambio de ciclo en la región. La consideración prioritaria de las cuestiones domésticas en algunos países, así como el descenso de las exportaciones, han conseguido que dos décadas de construcción se tambaleen. El acuerdo de libre comercio con la UE, aún en negociaciones para salir adelante tras varios años de avances y retrocesos, es una de las grandes bazas del MERCOSUR si aspira a relanzarse.
Como espacio más caracterizado ideológicamente, el ALBA-TCP –compuesto por más de una de docena de países, entre los cuales cabe destacar Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua, Ecuador y algunas islas del Caribe– surgió como reacción al Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), iniciativa estadounidense que pretendía expandir las dinámicas del TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte) a toda la región. En esencia, el ALBA busca reforzar los lazos de cooperación entre los Estados Miembros en pie de igualdad con el objetivo de profundizar en el desarrollo económico y social. El TCP complementa el espacio como un tratado comercial que, siguiendo la línea anterior, prestaría unas mejores condiciones a todos los países por igual. La organización es considerada como una herramienta de contraposición a la injerencia estadounidense, así como de proyección exterior de Venezuela y del Socialismo del Siglo XXI. De entre sus logros cabe destacar avances en cuanto a sanidad y educación, así como una cierta institucionalización, como con la creación del Banco del ALBA y un proyecto de moneda común. No obstante, la caída del precio del petróleo y la crisis política y social por la que atraviesa Venezuela han puesto a la entidad en la encrucijada.
En lo que a Sudamérica se refiere, UNASUR nace como heredera de la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN, 2004). Ha focalizado su trabajo en el ámbito político y se ha constituido como foro de diálogo permanente en temas trascendentales. Pretende constituir un espacio de concertación política entre sus 12 Estados Miembros –todos los países de Sudamérica– y consolidar una verdadera identidad regional.
La CELAC es una organización intergubernamental heredera del Grupo de Río (1989) y compuesta por 33 Estados Miembros. Carece de organismos administrativos de decisión, se organiza bajo Presidencias Pro Témpore y se reúne anualmente en Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno que tienen lugar en el país que ostenta la presidencia. Aspira a constituir un espacio integrado que termine con la proliferación de organismos regionales y a consolidarse como interlocutor regional, pero debe conjugar en su seno gran cantidad de posturas.
La Alianza del Pacífico (2011) es una organización subregional de la que forman parte, de manera exclusiva, países ribereños del Océano Pacífico. Está compuesta por Chile, Colombia, México y Perú; Costa Rica y Panamá han solicitado la adhesión. Surgió como iniciativa de Alan García, entonces Presidente de Perú, con el objetivo de profundizar en la integración y el desarrollo de los países. Como elemento estratégico, aspira a convertirse en un puente con Asia-Pacífico.
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La construcción de un modelo para Sudamérica
La importancia de UNASUR radica de su apuesta por la constitución de un espacio multilateral de diálogo y cooperación política interestatal que no aspira necesariamente a la integración en una organización supranacional a la europea. Su objetivo fundamental es construir una identidad regional fuerte y reforzar las relaciones entre los países sin confrontar directamente con otros procesos de integración, buscando su convergencia.
Si bien los acuerdos alcanzados son de obligatorio cumplimiento, las normas resultantes tan solo son aplicables en el momento en el que los países las incorporan a sus jurisdicciones. La organización descansa sobre los principios de respeto a la soberanía nacional y no injerencia en asuntos internos, por lo que los acuerdos requieren del consenso de todas las partes. Algunos de sus logros han sido en materia de energía, infraestructuras, observación electoral, ayuda humanitaria –por ejemplo en los terremotos de Haití en 2010 y de Ecuador en 2016– y un proyecto de libre tránsito, residencia y trabajo.
No obstante, existe un escenario que contempla la suspensión de la membresía de un Estado Miembro, el cierre de las fronteras, la promoción de su rechazo en la sociedad internacional y la aplicación de sanciones. Se trata de la aplicación de una cláusula democrática prevista para situaciones de excepcionalidad. Como elemento característico, esta cláusula no se refiere a la democracia representativa como tal, por lo que su lectura es flexible y encaja con los proyectos políticos particulares de algunos miembros.
Como elemento derivado del marcado carácter presidencialista de los países, la institucionalidad de la organización no se ha desarrollado en profundidad. El Parlamento Suramericano emite recomendaciones y realiza un seguimiento de la actividad general, mientras que la figura del Secretario General –actualmente, Ernesto Samper, ex Presidente de Colombia– no ostenta grandes poderes y su nombramiento suponen más bien una medición de fuerzas entre los verdaderos protagonistas, los Presidentes de los Estados Miembros, reunidos en el Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno. En lo que a la resolución de controversias y arbitraje entre vecinos se refiere, UNASUR ha ejercido como mediadora en reiteradas ocasiones. No obstante, a pesar de la existencia de mecanismos al respecto, su eficacia depende más bien de quién ocupe la Secretaria General, puesto que prevalece el prestigio personal antes que el cargo institucional.
La gran apuesta de UNASUR: un espacio de seguridad y defensa regional
Una de las prioridades de la organización es la consolidación de un espacio de seguridad regional. El Consejo Suramericano de Defensa (CSD, 2008), uno de los mayores éxitos de la organización, fue impulsado por Brasil. No es una alianza militar al uso a pesar de que ésta fue defendida por algunos países, sino que sirve como foro de coordinación entre los Estados Miembros. En consonancia con su objetivo de construir una identidad sudamericana común, UNASUR ha centrado sus esfuerzos en ampliar la dimensión identitaria a este ámbito para fortalecer la cooperación y, como elemento añadido, asegurar la subordinación militar a la autoridad civil.
Sus principales líneas de actuación se han centrado en garantizar el diálogo, la transparencia y la confianza. En cuanto a su actividad, ha centrado sus esfuerzos en coordinar la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado. El plan de acción descansa sobre una labor de coordinación e intercambio de información que insiste de nuevo en el respeto a la soberanía nacional y la integridad de los países. La lucha contra el narcotráfico adquiere un marcado componente social puesto que contempla como prioritaria la rehabilitación de los consumidores. Entonces, el enfoque aplicado pretende abarcar todo el ciclo del narcotráfico mediante la reducción de la demanda, el desarrollo de cultivos alternativos, la reducción de la oferta y medidas de control contra el lavado de activos.
El principal freno a la profundización en la materia es la existencia de diferentes perspectivas sobre las cuestiones a abordar y, por ende, la forma de hacerlo. El reto es alcanzar un acuerdo que incorpore todas las posiciones y mantenga su efectividad. El reto del narcotráfico es diferente tanto en sus orígenes como en sus consecuencias según el país en el que nos encontremos, sobre todo en relación al papel de las fuerzas de seguridad y los productores. Con la existencia de crimen organizado ocurre lo mismo, ya sea debido a su transnacionalización, incidencia, presencia de grupos extranjeros o al mercado negro. Como elemento añadido, aún prevalecen las sospechas hacia una posible injerencia estadounidense de la mano de algún Estado Miembro.
Perspectivas de la integración sudamericana
En todo proceso de integración es inevitable el encuentro de intereses divergentes. Inevitable y enriquecedor si logran conjugarse todas las posturas. UNASUR representa la oportunidad de consolidar un gran espacio de concertación en el plano político, así como un mercado de más de 400 millones de personas en el ámbito económico y comercial. Para Brasil se ha convertido en una oportunidad de consolidar su liderazgo regional. Por otro lado, la regionalización del litigio por la salida al mar entre Chile y Bolivia supone un aliciente para el primero, pero el segundo obtiene un mejor acceso a los puertos del Océano Pacífico. Mientras que Perú afianza su posición como puente hacia Asia-Pacífico, Argentina obtiene sustento frente a los problemas domésticos. Colombia obtiene respaldo frente a la insurgencia armada y Venezuela accede un amplio mercado energético. Asimismo, ambos se encuentran en un foro de diálogo.
La Unión de Naciones Suramericanas, como modelo, ha priorizado la adaptación a la idiosincrasia de la región antes que la construcción de la casa por el tejado. El camino ha sido complicado debido a las desavenencias en cuanto a la naturaleza de la organización y a determinadas crisis entre socios.
Nos encontramos en un momento de reconfiguración y transformación de la región. Las aspiraciones de liderazgo de Brasil se tambalean en plena crisis política nacional y el giro político en Argentina y Venezuela siembran incertidumbre. El panorama actual es un verdadero desafío para la consolidación tanto de UNASUR como del resto de procesos de integración regional, no necesariamente excluyentes entre sí. Cabe preguntarse hasta qué punto la región será capaz de resistir el actual ciclo de desaceleración económica y en qué medida influirá en el devenir político de los países y, por extensión, de la integración. La crisis como concepto es, en cierto modo, tanto una amenaza como una oportunidad. De la voluntad de los Estados, así como del respaldo de la sociedad, depende el camino que tomará la región durante los próximos años.
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