Análisis del Proyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información en Bolivia

El proyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información quiere abrir la información del Estado a los bolivianos, sin embargo, sus restricciones resultan generales y poco precisas, según agrupaciones de prensa.

La Razón / Ricardo Aguilar Agramont / La Paz

00:07 / 18 de agosto de 2013

"La información es poder", dice la variación del apotegma de Sir Francis Bacon, que reza: "el conocimiento es poder". Así, el proyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información pretende regular una serie de aspectos para que la ciudadanía (y no específicamente los periodistas) tenga la posibilidad plena de exigir información al Estado.

Sin embargo, sus artículos 42 y 43 norman la posibilidad de reservar alguna información y han generado susceptibilidad en sectores de la sociedad (sobre todo las asociaciones que agrupan a los periodistas y medios) que ven que al menos dos de las 12 limitaciones iniciales (el inciso "k", que limita "información que se encuentra en proceso hasta tenerla concluida", y el "l", que dice que se restringirá "otras determinadas por ley o por decreto supremo") requieren mayor especificidad para evitar la discrecionalidad de la clasificación de la información del Estado y cuestionan. Un tercer punto observado es la atribución que se da a funcionarios de los órganos del Estado, la Procuraduría General del Estado, las Fuerzas Armadas y la Policía Boliviana para calificar qué información es clasificada o no.

El martes, en la audiencia pública de la Comisión de Constitución sobre iniciativas para mejorar la norma, cada uno de estos sectores comenzó a exponer sus propuestas aplaudiendo la intención central de la ley: facilitar a los ciudadanos toda la información del aparato público y otras instancias relacionadas a éste.

Luego, cada uno expresó sus preocupaciones, todas coincidentes en observar los tres puntos mencionados, aunque pueden resumirse de manera general en el pedido de suprimir algunas restricciones y precisar otras para que no haya la discrecionalidad nombrada. Si bien todas las restricciones son rechazadas por estos gremios, que plantean que se reduzcan a las mínimas que tengan que ver con la seguridad del Estado, creen que son tres puntos los que serían generales y podrían abrir la puerta a que se restrinja indeterminadamente la información.

La comisión, mediante declaraciones de su presidente, Héctor Arce, del Movimiento Al Socialismo (MAS), parece estar dispuesta a estudiar las propuestas sobre las restricciones, aunque no acepta tácitamente que falte precisión. Incluso ya se hizo el "ejercicio técnico" de reducir de 12 cláusulas de limitación de la información a sólo ocho. La señal que da a los sectores preocupados es la de aceptar que hace falta precisión y reducir las restricciones.

La ministra de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, Nardi Suxo, reitera que debe haber restricciones en algunos casos, y pone como ejemplo la información que involucra a la seguridad nacional. Aunque también afirma: "Si en algunos casos hay una falta de explicación que no sea más específica, nosotros ya estamos trabajando en eso. La próxima semana, en una reunión técnica esperamos tener un listado de excepciones que sean muy puntuales".

La autoridad pone el ejemplo de la restricción J del artículo 42 (se restringirá la "información que se encuentre en proceso hasta tenerla concluida"). Leída así, da pie a interpretar que podría ser una suerte de comodín para limitar cualquier información arbitrariamente. La ministra dice que se podría "aclarar" la palabra "proceso" cambiándola por la de "trámite".

Respecto al mismo inciso, Arce asegura que "se han confundido las cosas". Explica que esa restricción no significa que se vaya a limitar información de un proceso en curso, sino sólo con respecto a su resultado final porque aún no se ha determinado. "Ahí se puede mejorar el proyecto", dice. Se evidencia así que éste es un ejemplo de cómo se puede pulir y precisar las restricciones.

Las organizaciones que dejaron el debate mediático sobre el proyecto de ley y respondieron con propuestas concretas son nueve:   la Asociación Nacional de la Prensa (ANP), la Asociación de Periodistas de La Paz (APLP), la Fundación Construir, la Fundación Unir, la Defensoría del Pueblo, la Asociación Nacional de Periodistas de Bolivia (ANPB), la Federación de Trabajadores de la Prensa de La Paz (FTPLP), Asociación Ciudadana y el semanario Aquí. Éstas realizaron sus observaciones y presentaron sus propuestas de manera verbal y por escrito.

La primera intervención fue de la Defensoría del Pueblo y su representante, Jaime Orozco. Señaló, como algo preocupante, que se reserve información sobre recursos naturales, estudios de impacto ambiental ("pues éstos permiten a los pueblos indígenas saber las consecuencias de algunos proyectos") y que alguna información adicional pueda ser limitada "sólo por decreto, y no sólo por ley", esto "va a dar discrecionalidad" (éste es uno de los tres puntos mencionados).

La Asociación de Periodistas de La Paz (APLP), representada por su presidente del directorio, Antonio Vargas, observó que la normativa debe ir acompañada de una ley de archivos. "Algunos términos, como el bien común, deben estar absolutamente bien precisados en la norma para evitar interpretaciones caprichosas de parte de los servidores públicos". Las restricciones -planteó- "deben ser minimizadas" y llevadas a un plano en el que solamente existan "en caso de que realmente se ponga en peligro la integridad del país".

Luego siguió el turno de la Fundación Unir. Erick Torrico fue como representante y dijo que "las excepciones establecidas" deben ser "tratadas, analizadas y debatidas con mucho detalle", puesto que -recordó- el acceso a la información es un derecho constitucional "que debe ser respetado".

"Todas las informaciones que manejan las entidades públicas deberían ser clasificables en los tipos que deben establecerse de una vez en esta ley", indicó, una vez más en alusión a las restricciones deben ser precisas, claras y que no se debe dar pie a que en el futuro aparezcan nuevas limitaciones.

Cuestionó que cuatro de las restricciones no tienen ninguna especificidad. Por su parte, Franz Chávez, de ANP, sostuvo que el artículo 43 abre la posibilidad a nuevas excepciones indeterminadamente.

Después, Ramiro Orías, de la Fundación Construir, demandó que la ley debe tener medidas de coerción para los funcionarios que no entreguen información (sólo hay punición para los empleados que entreguen datos clasificados). Este aspecto, referido a incorporar sanciones, fue reiterado por varios de los participantes. Suxo contestó a esta demanda señalando que ya existe una normativa que tipifica esta falta como "incumplimiento de deberes", por lo que poner penalidades otra vez, sería redundar.

Como conclusión, Arce terminó por asegurar que "más importante que la ley es su aplicación, aunque siempre se pueden hacer precisiones o también suprimir alguna situación". En charla con Animal Político, el expresidente Carlos Mesa dice que en el documento hay una serie de elementos abiertos que "dan pie a la discrecionalidad. Cualquier funcionario puede decidir qué es seguridad nacional o qué afecta a los recursos naturales o qué tiene que ver con el interés público".

Menciona que el Decreto Supremo 27329, de Transparencia y Libre Acceso a la Información Gubernamental, que firmó en su gobierno, tiene un espíritu que no restringe ninguna información, "a diferencia del nuevo proyecto", aunque dices categóricamente que éste "no se cumple".

A pesar de las imprecisiones que temen vayan a desembocar en la discrecionalidad de la restricción de la información, los sectores presentes en la audiencia pública -ya sea por protocolo o de manera auténtica- dijeron frases como las del representante de Chávez, quien rescató del anteproyecto "su indudable contribución al libre ejercicio ciudadano de su derecho a la información como fundamento básico para ejercer sus derechos de libre expresión y opinión".

En ese mismo camino, Arce y Suxo reiteraron que no se trata de una norma para los medios de comunicación, sino para toda la ciudadanía. La ministra resaltó que la norma ha sido elaborada siguiendo las referencias internacionales; que la norma no es "para evitar" brindar información, sino lo contrario ("La regla general es que toda información es pública", apunta); que obliga a las instituciones públicas a tener una información mínima publicada y actualizada periódicamente en sus portales web, entre otros beneficios.

El resto de las propuestas de las demás instituciones, en el fondo, se repitieron, a excepción de las del representante del semanario Aquí, Remberto Cárdenas, quien cuestionó que "las restricciones del proyecto no sólo no concuerden con la Constitución, sino se contrapongan". Señaló que no deberían haber más limitaciones que "las que ya existen: respeto al derecho de los demás y la protección de la seguridad nacional".

Mesa también observa que no hay armonía entre el proyecto de norma y la Constitución, piensa que se estaría violando "de manera flagrante" el texto constitucional en su artículo 21, numeral 6: "Las bolivianas y bolivianos tienen derecho a acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente de manera individual o colectiva. ¿Puede haber alguna duda sobre el alcance de este derecho?". Por su parte, los miembros del MAS   en la comisión, como por ejemplo el diputado Evaristo Peñaloza, admitieron que "hace falta seguir debatiendo" los puntos mencionados.

Finalmente, una paradoja durante la audiencia pública: las nueve agrupaciones que participaron mandaron por escrito sus cuestionamientos, así como sus propuestas, a la Comisión de Constitución. Cuando le tocó hablar al diputado por Convergencia Nacional Franz Choque, éste comenzó su alocución con la queja de que no se le hizo llegar los planteamientos enviados por las organizaciones, a pesar de ser miembro de la comisión.

Cuando Arce cerró el encuentro, dijo que se iba a instruir que se dé la información a los diputados de Constitución, lo que dejó en evidencia que justamente donde se discutía la futura norma de acceso a la información... cuchillo de palo.

Cabe, sin embargo, rescatar la expresión de voluntad tanto de la comisión de oír las propuestas como de los grupos en participar propositivamente en la elaboración de la ley y no quedarse en la crítica. Como dijo el día de la audiencia la diputada del MAS y miembro de esa comisión Marianela Paco cuando saludaba las propuestas: "Ya no se trabajan leyes a cuatro paredes". En el corto plazo, cuando se haga el análisis técnico de las propuestas y se dé una respuesta a los sectores de la audiencia, se verá cuán cierta o no es la aseveración de Paco.

Es una ley que no tiene relación con los medios de comunicación, sino con permitir el acceso a la información a los ciudadanos. No es una ley de medios. Se establecen los mecanismos para que los bolivianos soliciten información sin necesidad de justificar por qué la requieren y conocer directamente cómo se manejan todas las instituciones del aparato público.

Lo que queremos es que sea una ley que se pueda ejercer, porque la Constitución establece como un derecho el acceso a la información pública, por eso volcamos este derecho a una ley. Se ha dicho que la norma es para evitar dar información, lo que es falso, pues si se lee se darán cuenta que la ley establece procedimientos para pedir información y obliga a los funcionarios a darla.

El espíritu de mi decreto supremo no es el mismo del proyecto de ley de acceso a la información. Creo que el que promulgué expresa lo que debe ser una norma de esta naturaleza. El espíritu del decreto -que debió convertirse en ley, pero nos bloquearon- es uno que por supuesto no tiene restricciones ni ningún tipo de elemento limitante, sino al contrario: apertura plena.

Las restricciones deben ser minimizadas y llevadas a un plano en el que solamente existan en caso de que realmente se ponga en peligro la integridad de nuestro país. La Ley de Acceso a la Información debe ir al mismo tiempo con una Ley de Archivos, y de la misma manera la gran latitud de algunos términos como el bien común deben estar absolutamente precisados.

Hay dos propuestas, una del semanario Aquí, que dice que se deben retirar todas las excepciones, y otra en el sentido de que tienen que ser excepciones mínimas, como secretos de Estado, que tiene que ver con la situación del país frente a países vecinos; éstos son secretos que se deben mantener pero por un tiempo limitado. Hay países que establecen diez años.

Hacer una ley no siempre lleva una redacción perfecta, pero estamos compartiendo este proyecto. Los medios han dado un paso gigante al no sólo observar proyectos en la Asamblea, sino también pasar a la propuesta y ponerse al compás de la sociedad. Para el debate público han entendido la necesidad de establecer responsabilidades dentro de la administración pública.

La ministra de Transparencia, Nardi Suxo, explica las características del anteproyecto de Ley de Acceso a la Información. Aquí hacemos una comparación al respecto con las legislaciones de otros países.

A pesar de los cuestionamientos a los artículos 42 y 43 del proyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información, en que se especifican las excepciones en que se podrá negar una información, "la regla general de la norma es que toda información es pública", dice la ministra de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, Nardi Suxo.

El ciudadano que la solicite -se lee en el documento- no tiene por qué justificar la razón de su pedido, con el objetivo de llegar a la razón central de la norma:   "Promover la transparencia en la gestión pública [...] y garantizar a todas las personas el acceso a la información pública". Lo que finalmente significa garantizar la eficacia del derecho constitucional al acceso a la información, dice la autoridad.

La futura norma obligará a los funcionarios públicos a otorgar la información solicitada (verbalmente o por escrito) en un plazo de diez días máximo. De acuerdo con el estudio Venciendo la cultura del secreto del Centro de Archivos y Acceso a la información pública (Montevideo), los plazos promedio en que otros países dan una información requerida son 20 días en México, Chile y Uruguay; diez en Argentina y Ecuador; y entre seis y siete en Perú.

Otra característica que tiene el proyecto -según Suxo- es que obliga a las instituciones públicas a tener en sus páginas web un contenido mínimo como los datos generales de la entidad, sus recursos humanos, su planificación, su información financiera, los datos de su gestión, informes sobre contrataciones, su marco legal y sus planes contra la corrupción. Esto debe ser actualizado máximo cada 30 días.

La eventual regulación instituye a las entidades del Estado a crear y gestionar sus archivos así como a publicar y difundir en diferentes soportes -además de la información mínima mencionada en las web- aquélla relacionada con sus actividades específicas. La Ministra de Transparencia menciona que con la ley todas las entidades públicas deberán tener una Unidad de Transparencia que vele porque se cumpla la norma en cuestión.

El presidente de la Comisión de Constitución, Héctor Arce, cuenta que se realizó un estudio de derecho comparado con 12 países y se llegaba a la conclusión de que éstos tenían aún muchas más restricciones que las que figuran en el proyecto boliviano. No obstante, habían otros que no tenían casi restricciones, aunque en la práctica terminaban por ser aún más limitantes que los Estados que tenían más excepciones.

El libro mencionado señala que según la Ley Modelo promovida por la Organización de los Estados Americanos (OEA), la información pública no debería librarse en caso de que afecte: la seguridad pública, la defensa nacional, la futura previsión libre y franca de asesoramiento dentro de y entre las autoridades públicas, la elaboración o desarrollo de políticas públicas, las relaciones internacionales; la prevención, investigación y persecución de delitos; la habilidad del Estado en manejar la economía; los legítimos intereses financieros de la autoridad pública; y auditorías en proceso.

Se tratan idealmente de nueve restricciones tipo (el proyecto de ley boliviano tuvo inicialmente 12), aunque Arce señala que se la comisión que preside se hizo el "ejercicio técnico" de reducirlas a ocho, a lo cual afirma que se añadirán las propuestas de la audiencia pública que puedan ser sumadas al proyecto.

El martes hubo una audiencia para recibir propuestas de sectores de la sociedad, que en su mayoría fueron los vinculados a los medios de comunicación y a la labor periodística. En general, se pueden resumir los planteamientos en que la futura norma debería tener lo menos posible de restricciones.

El estudio de legislación comparada realizado por la comisión de Constitución se enfocó, entre otros aspectos, en cotejar las restricciones del proyecto con otras similares en otros países, ciudades y la normativa general de la Comunidad Europea que figura en el Convenio de Aarhus.

"Sobre la información relacionada con la seguridad interna y externa del Estado" (inciso "a", artículo 42 del proyecto) -dice Arce- todos los países con una regulación de acceso a la información cuentan con la misma".

Respecto a la que habla de limitar alguna información sobre recursos naturales (inciso "b", artículo 42 del proyecto) se vio que "España tiene una ley de más de 50 artículos" para normar la liberación de información. El Convenio de Aarhus también pone "restricciones razonables a este tema".

La excepción relacionada con los derechos personales (inciso "c", artículo 42 del proyecto) es asumida por Chile y Perú, pero el resto de las legislaciones latinoamericanas la regulan en otras normas. El punto que limita datos que puedan afectar la estabilidad económica del país (inciso "h", artículo 42 del proyecto) también se repite en Perú y Guatemala y como se vio también en la Ley Modelo de la OEA.

Sobre la información estratégica referente a la competividad contemplada como pasible de ser restringida (inciso "i", artículo 42 del proyecto), "ésta se encuentra en todas las legislaciones revisadas relativas a la propiedad intelectual".

La excepción de otorgar alguna información con relación a los estudios de impacto ambiental (inciso "j", artículo 42 del proyecto), España es un país que también la tiene. Sobre la información que se encuentra en trámite, la previsión se encuentra de igual modo en Guatemala y Perú.

Sobre la última limitación que dice que se reservará información "determinada por ley o decreto" (inciso "l", artículo 42 del proyecto), todas las legislaciones tienen esta cláusula, pero sólo mediante ley. Resta esperar qué modificaciones se harán a la propuesta de ley en las próximas semanas y ver si las susceptibilidades serán aplacadas.

Algunos mandatos que consigna

- Promoverá la transparencia en la gestión pública [...] y garantizará a todos los ciudadanos el acceso a la información pública.

- Obligará a los funcionarios públicos a otorgar la información requerida en un plazo de diez días máximo.

- La ley incluye a las empresas que otorgan servicios públicos, por ejemplo, a las telefónicas.

- La información debe ser proporcionada gratuitamente a todos los ciudadanos.

- Obliga a las instituciones públicas a tener en sus páginas web un contenido mínimo.

- Determina que las instituciones públicas actualicen su web al menos cada 30 días.

- Las entidades públicas deben crear y gestionar sus archivos.

- Las instituciones públicas deben publicar y difundir, en diferentes soportes, las actividades de su campo.

- Todas las entidades públicas deben tener una Unidad de Transparencia que vele porque se cumpla la ley en cuestión.

- Las entidades estarán obligadas a conservar y custodiar su información.