El nuevo régimen de los Procesos Constitucionales en Bolivia

El nuevo régimen de los procesos constitucionales en Bolivia
Abog. Alan E. Vargas LimaAsesor Legal de la Dirección Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz – BoliviaResponsable del Blog Jurídico: Tren Fugitivo Boliviano http://alanvargas4784.blogspot.com/
Resulta necesario considerar que la adopción del nuevo sistema de control concentrado de constitucionalidad en Bolivia (modelo europeo-kelseniano), a través de la reforma constitucional efectuada en 1994 (confirmada en la reforma constitucional del año 2004), y la consiguiente implementación del Tribunal Constitucional, como máximo guardián y supremo intérprete de la Constitución, ha dado lugar en nuestro país al surgimiento de una nueva disciplina jurídica denominada: Derecho Procesal Constitucional, que básicamente es la disciplina del Derecho Público que estudia los diversos sistemas y modelos de control de constitucionalidad, como mecanismos de defensa de la Constitución; así como el conjunto de normas que regulan la estructura, organización y funcionamiento de los órganos encargados de ejercer el control de constitucionalidad, además de los procesos constitucionales a través de los cuales se resuelven las controversias constitucionales de acuerdo a los procedimientos legalmente establecidos para su tramitación (Cfr. José Antonio Rivera Santivañez. Temas de Derecho Procesal Constitucional. Cochabamba (Bolivia): Grupo Editorial KIPUS, 2007. Pág. 19).
En otras palabras, esta disciplina realiza un estudio teórico-doctrinal, normativo y jurisprudencial sobre los sistemas de defensa de la Constitución (control de constitucionalidad), analizando su fundamento jurídico y político, los diversos modelos de control de constitucionalidad que se han adoptado en el mundo, los mecanismos y vías de control, defensa e interpretación de la Constitución, y finalmente también estudia los procedimientos jurisdiccionales que deben emplearse para efectivizar el control de constitucionalidad, comprendiendo el conjunto de acciones desarrolladas por los jueces y tribunales encargados de administrar justicia constitucional, tales como la interpretación constitucional, la legitimación activa y pasiva, los procedimientos de tramitación de los recursos y/o acciones constitucionales, las sentencias constitucionales en cuanto a sus efectos vinculantes, incluyendo además el estudio de la jurisprudencia constitucional.
Un reciente estudio sobre el Derecho Procesal Constitucional, ha sido abordado por el destacado constitucionalista y primer Presidente del Tribunal Constitucional de Bolivia, Dr. Pablo Dermizaky, quien ha llegado a definir a esta disciplina como “la parte del Derecho Procesal General que se ocupa de poner en actividad a la jurisdicción constitucional, entendida ésta como el control, defensa e interpretación de la Constitución” (Cfr. Pablo Dermizaky Peredo. El Derecho Procesal Constitucional. En: Revista del Tribunal Constitucional. Número 8. Sucre – Bolivia: Editorial Tupac Katari, 2007. Págs. 95-116; ahora también incluido en la reciente obra del mismo autor: La Justicia Constitucional. La Paz, Bolivia: Editorial PLURAL, 2010).
Evolución normativa del Derecho Procesal Constitucional en Bolivia
Por otro lado, respecto al desarrollo normativo que ha tenido el Derecho Procesal Constitucional en Bolivia, corresponde distinguir las siguientes etapas:
a)   la primera etapa, que se inicia a partir de la aprobación de las Reformas Constitucionales de los años 1938 y 1967, en donde se consagraron garantías jurisdiccionales específicas para hacer efectivos los derechos de las personas, a través de los Recursos Constitucionales de Habeas Corpus –incorporado a la Constitución mediante el Referéndum Popular de 11 de enero de 1931–, para proteger la libertad física o de locomoción; y, el Amparo Constitucional –incorporado mediante la reforma constitucional de 1967–, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de los funcionarios o particulares que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos y garantías de la persona reconocidos por la Constitución y las leyes, constituyéndose ambas en garantías constitucionales esenciales para el respeto y cumplimiento de los derechos fundamentales;
b)   la segunda etapa, se da a través de las Reformas Constitucionales de los años 1994 y 2004, en donde se crea e instituye el primer Tribunal Constitucional en Bolivia, encargado de ejercer el control de constitucionalidad de las leyes, cuyas decisiones tienen carácter vinculante y obligatorio para todos los órganos del poder público, lo que supone la instauración del sistema de control jurisdiccional concentrado de constitucionalidad, ratificado mediante la aprobación de la Ley Nº1836 de fecha 1º de abril de 1998, que rigió su estructura, organización y funcionamiento; así como la incorporación del Recurso de Habeas Data, como garantía constitucional a favor de quienes, de manera indebida o ilegal, se encuentren impedidos(as) de conocer, objetar u obtener la eliminación o rectificación de sus datos registrados por cualquier medio físico, electrónico, magnético, informático en archivos o bancos, de datos públicos o privados que afecten su derecho fundamental a la intimidad y privacidad personal y familiar, a su imagen, honra y reputación reconocidos en la misma Constitución. En otras palabras, se define como el proceso constitucional de carácter tutelar que protege a la persona en el ejercicio de su derecho a la “autodeterminación informática”.
c)   la tercera etapa, reflejada en la aprobación mediante referéndum popular de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia en el año 2009, que desarrolla ampliamente los derechos fundamentales y –cambiando la denominación de los anteriores Recursos Constitucionales–, establece nuevas Acciones de Defensa (Acción de Libertad, Acción de Amparo Constitucional, Acción de Protección de Privacidad, Acción Popular y Acción de Cumplimiento); otorga jerarquía constitucional y aplicación preferente a los instrumentos internacionales sobre derechos humanos; y además mantiene la configuración del sistema de control de constitucionalidad, mediante la consagración un nuevo Tribunal Constitucional de carácter Plurinacional, encargado de ejercer la jurisdicción constitucional en Bolivia, así como la defensa de los derechos constitucionalmente protegidos, ratificando así el sistema de control jurisdiccional concentrado de constitucionalidad de las leyes y los actos de los gobernantes y autoridades públicas de todos los niveles de gobierno en el país, según lo dispuesto en la Ley Nº 27 de fecha 6 de julio de 2010, que actualmente rige sus estructura, organización y funcionamiento. Tome nota, estimado lector, que para conocer un análisis crítico de las principales disposiciones contenidas en la Ley Nº 27 del Tribunal Constitucional Plurinacional, puede consultarse mi ensayo: Reflexiones Críticas sobre la nueva Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia, publicado en la Revista de Estudios Constitucionales de la Universidad de Talca (Chile), [online]. Año 9, Nº 2, 2011. pp. 639-686. Ahora disponible virtualmente en:http://www.cecoch.cl/htm/revista/revista_9_2_2011.html.
La Codificación del Derecho Procesal Constitucional en Latinoamérica y Bolivia
A propósito del desarrollo de la legislación constitucional en forma sistemática en Latinoamérica, y la consecuente aparición de nuevos cuerpos normativos que regulan los procesos constitucionales, se debe señalar que estos esfuerzos han comenzado a tener frutos en el ámbito del Derecho positivo latinoamericano, con la aprobación de diversos Códigos en el ámbito del Derecho Procesal Constitucional como son: a) la Ley Nº 7.135 de 11 de octubre de 1989 de la Jurisdicción Constitucional de Costa Rica; b) la Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad de Guatemala de 14 de enero de 1986 (Decreto N° 1-86 de la Asamblea Constituyente); c) la Ley N° 8.369 de Procedimientos Constitucionales de la Provincia de Entre Ríos; d) el Código Procesal Constitucional de la Provincia de Tucumán (Ley Nº 6944 de 1995 y que se encuentra vigente desde el 7 de mayo de 1999, en Argentina); y e) el Código Procesal Constitucional del Perú (Ley N° 28.237 de 2004) -éste último, considerado el primer Código Procesal Constitucional en Iberoamérica y el mundo-, mismos que constituyen algunas de las principales normativas sistemáticas elaboradas hasta el presente.
En armonía con esta incesante ola de experiencias codificadoras en Latinoamérica, en la segunda mitad del año 2011, la Cámara de Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), junto a IDEA Internacional, presentó a la opinión pública el Proyecto de Ley para aprobar el Código de Procedimientos Constitucionales; mismo que ha suscitado diversas incógnitas en relación a su pertinencia y contenido, como por ejemplo: ¿es apropiado el título del proyecto y su aparición en el estado actual del Derecho Procesal Constitucional en nuestro país?; ¿cuáles son sus fundamentos o propósitos esenciales de acuerdo a su Exposición de Motivos?; ¿es necesaria o no la codificación del Derecho Procesal Constitucional en Bolivia?; ¿cuáles son sus principales alcances, innovaciones y/o limitaciones normativas? Adviértase el lector, que éstas y otras incógnitas han motivado al suscrito autor, a realizar un estudio preliminar sobre el mencionado Proyecto de Ley, en el Ensayo: Proyecto de Código de Procedimientos Constitucionales en Bolivia: Comentarios y Observaciones Preliminares. Publicado en: “La Gaceta Jurídica” (1 de noviembre de 2011). Ahora disponible virtualmente en el Blog Jurídico Tren Fugitivo Boliviano http://alanvargas4784.blogspot.com/; con una versión digital en Scribd: http://es.scribd.com/doc/71152736.
Ciertamente, el panorama normativo de ésta materia en Bolivia, no era muy alentador, dado que la primera Ley Nº1836 del Tribunal Constitucional Boliviano, de fecha 1 de abril de 1998, se caracterizaba por tener una estructura mixta, conteniendo una Primera Parte referida sólo a la Estructura, Organización y Funcionamiento del entonces Tribunal Constitucional, y una Segunda Parte específicamente dedicada a regular los Procedimientos Constitucionales, en donde básicamente se desarrollaban los aspectos esenciales para la tramitación de los Recursos, Demandas y Consultas que podían ser sometidas a conocimiento del nuevo Tribunal, a efectos de su pronunciamiento, mediante Autos, Declaraciones y/o Sentencias Constitucionales.
Sin embargo, ante la generalidad de las normas contenidas en ésta Ley, y a fin de lograr una mejor optimización y difusión de los presupuestos indispensables para el normal desarrollo en la tramitación de los procedimientos constitucionales, los entonces miembros del Tribunal Constitucional, teniendo como fundamento los artículos 119-I y 121-IV de la Constitución Política del Estado reformada en el año 1994, así como la Disposición Especial Única, contenida en la citada Ley Nº 1836, adoptaron un “Reglamento de Procedimientos Constitucionales”, para que “todos los recursos, demandas y consultas que se tramiten ante el Tribunal Constitucional, en el marco establecido en los Títulos Tercero y Cuarto de la Ley del Tribunal Constitucional” se sujeten a las disposiciones del referido Reglamento, que fue aprobado inicialmente mediante Acuerdo Jurisdiccional Nº03/99 de fecha 2 de febrero de 1999, para que entrara en vigencia “a partir de la fecha en que el Tribunal asuma jurisdicción y competencia conforme a Ley”.
Este Reglamento, por su enorme utilidad, fue muy difundido entre los Abogados del Foro y la ciudadanía, a fin de coadyuvar de alguna manera para la mejor atención de los nuevos recursos constitucionales (además del Habeas Corpus y Amparo Constitucional que ya tenían reglas de procedimiento preestablecidas en la Constitución) que en ese tiempo se pusieron en vigencia mediante la implementación del primer Tribunal Constitucional en Bolivia.
Se esperaba que este instrumento procesal fuera homologado por el entonces H. Congreso Nacional, pero lamentablemente aquello no sucedió, por lo que, dicho Reglamento, si bien fue aprobado por los Magistrados del Tribunal Constitucional, no tenía mucha obligatoriedad en su observancia, sino como referencia indispensable para conocer los aspectos referidos a Legitimación de las partes, Acreditación de Personería Jurídica, Requisitos y Forma de Presentación de los Recursos, Demandas y Consultas, la Etapa de Admisión, los Defectos Formales subsanables, los Efectos del Rechazo, la Acumulación de Causas, las Audiencias Públicas, la intervención del Ministerio Público, la Forma de Remisión de Documentos y la Prueba Complementaria, las Citaciones y Notificaciones, el Sorteo de Expedientes, y la Proyección de las Resoluciones, etc., así como también se desarrollaban en diversos Capítulos, los Requisitos de Admisión, Procedencia y Legitimación, de cada uno de los Recursos, Demandas y Consultas a ser conocidas y resueltas por el Tribunal Constitucional de Bolivia.
Entonces, evidentemente en el caso de Bolivia, también era indispensable sistematizar la legislación procesal que se encontraba de alguna forma dispersa, y levemente consignada en algunas normas contenidas en las Leyes Nº1836 de fecha 1 de abril de 1998 (anteriormente vigente), y Nº 27 de fecha 6 de julio de 2010 (que básicamente contiene la misma estructura y sistemática de la anterior).
Asimismo, creemos que la proyección de un “Código de Procedimientos Constitucionales” (como inicialmente se denominó), era la oportunidad perfecta para hacer frente a la necesidad de actualizar la terminología, los conceptos y el diseño constitucional, además de perfeccionar y mejorar la forma de tramitación de las nuevas Acciones y Recursos previstos en la nueva Constitución, teniendo en cuenta los importantes avances que han tenido las Acciones Tutelares hasta la actualidad, en el Derecho Procesal Constitucional a nivel latinoamericano, y sobre todo, las interesantes experiencias jurisprudenciales –positivas y negativas– de las Cortes y Tribunales Constitucionales de Iberoamérica en éstos últimos años, para así lograr perfilar algunas nuevas figuras procesales que se han presentado en otras latitudes del continente, a efecto de analizar la conveniencia y oportunidad de ser incorporadas o no, a la legislación boliviana, siempre dentro del marco constitucional vigente en el país.
Sin embargo, sólo algunas de estas aspiraciones lograron materializarse plenamente con la reciente puesta en vigencia de la Ley N°254 de fecha 5 de julio de 2012, que aprueba el Código Procesal Constitucional (en adelante, CPConst.); disposición legal cuyo tenor no difiere en mucho del mencionado Proyecto de Código, salvo por algunas correcciones de forma que se han insertado en su contenido, pero que no han logrado alterar sustancialmente la estructura integral de texto normativo, que básicamente prevé normas adjetivas para regular los procesos constitucionales a ser resueltos en ejercicio del control de constitucionalidad de las leyes, y de los actos provenientes de los órganos del poder público en nuestro país (sean Leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, Decretos y todo género de Resoluciones no judiciales), por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP).
En este sentido, de una lectura a prima facie del nuevo CPConst., puede observarse que el mismo posee una sistemática adecuadamente organizada, con siete Títulos que contienen: Disposiciones Generales, Facultades Especiales del Tribunal Constitucional Plurinacional, Resoluciones, Efectos y Ejecución; Acciones de Defensa; Acciones de Inconstitucionalidad; Conflictos de Competencia; Control Previo de Constitucionalidad y Consultas de Autoridades Indígena Originaria Campesinas sobre la aplicación de sus normas jurídicas a un caso concreto; Recursos ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; y la Constitucionalidad del Procedimiento de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado; además de cinco Disposiciones Finales y tres Disposiciones Transitorias para efectivizar en alguna medida su aplicación.
Entre las principales disposiciones del nuevo CPConst., se puede advertir que ha abordado nuevamente el tema de la interpretación constitucional, aspecto que indudablemente requiere mayor desarrollo, tanto en el ámbito normativo como jurisprudencial; sin embargo, el Código –en concordancia con la Constitución– insiste en reiterar que en la labor interpretativa de la Constitución, los jueces constitucionales del TCP deben aplicar el “tenor literal” del texto constitucional, así como acudir a la “voluntad del constituyente” como criterio de interpretación; aspecto éste que ha sido ampliamente criticado en el citado ensayo de mi autoría: “Reflexiones Críticas sobre la Nueva Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia” en donde también se ha advertido sobre la falacia de la denominada voluntad del constituyente, así como el peligro de la dualidad interpretativa establecida anteriormente por la Ley del TCP entre la Asamblea Legislativa y el Tribunal Constitucional (ambos Plurinacionales).
Éste último aspecto, aunque se ha mantenido en la Ley del TCP, ya no ha vuelto a ser mencionado en el nuevo CPConst., por lo que, presumimos que los legisladores fueron advertidos de su error de concepción respecto a la titularidad de la labor interpretativa sobre la Constitución, que si bien no es excluyente, no puede ser compartida simultáneamente entre el órgano controlado (Asamblea legislativa como órgano del poder constituido) y el órgano encargado de realizar el control (el TCP como máximo guardián y supremo intérprete de la Constitución).
Sin embargo, es rescatable la previsión normativa que establece la posibilidad de aplicar: “1. La interpretación sistemática de la Constitución Política del Estado, y la interpretación según los fines establecidos en los principios constitucionales; 2. Los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, de acuerdo con los Tratados y Convenios Internacionales de Derechos Humanos ratificados por el país, cuando éstos prevean normas más favorables (Principio de Favorabilidad). En caso de que esos tratados declaren derechos no contemplados en la Constitución Política del Estado se considerarán como parte del ordenamiento constitucional (Bloque de Constitucionalidad)” (los agregados entre paréntesis me corresponden).
Como se puede apreciar, de acuerdo al nuevo CPConst., y consagrando el Principio de Favorabilidad, los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, serán interpretados de acuerdo a los tratados y convenios internacionales de derechos humanos que hubieren sido ratificados por el país, siempre y cuando éstos prevean normas más favorables, y en caso de que éstos instrumentos internacionales declaren derechos no contemplados en la Constitución, serán considerados igualmente como parte del ordenamiento constitucional (de acuerdo a la teoría del Bloque de Constitucionalidad).
Éstos son algunos aspectos que podemos resaltar brevemente por ahora, respecto a la nueva norma en vigencia (desde el día de ayer, 6 de agosto de 2012), abrigando la esperanza de que el nuevo Código Procesal Constitucional, contribuya efectivamente al mejoramiento en la tramitación de los procesos constitucionales que se instauren en el ámbito normativo, tutelar y/o competencial, dentro de las específicas funciones correspondientes a los Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional elegidos por voto popular en Bolivia, cuyos pronunciamientos, indudablemente serán decisivos para consolidar la aplicación de ésta normativa, de acuerdo a la nueva jurisprudencia constitucional (de matiz plurinacional) que puedan generar desde ahora hacia adelante.