El papel del Vicepresidente en Bolivia: ¿entre el Legislativo y el Ejecutivo?

El papel de los vicepresidentes, entre el Legislativo y el Ejecutivo
Evolución del cargo tras la nueva Constitución
La Razón / Ricardo Aguilar AgramontANIMAL POLÍTICO/ 12 de febrero de 2012
La institución del mayorazgo en la España de Isabel la Católica (vigente desde antes de la llegada de los colonizadores a América hasta mediados del siglo XIX) muestra un paralelo coincidente con el destino en crecimiento de la investidura de vicepresidente en Bolivia.
Según este régimen, la herencia de las propiedades de la nobleza eran indivisibles y sólo podían ser transferidas al hijo primogénito, mientras que la demás descendencia masculina (llamada los “segundones”) debía buscarse la vida en la Iglesia, las armas o las letras, y las mujeres recibían una dote para casarse con un noble.
El puesto de vicepresidente siempre fue visto en ese sentido del “segundismo” español: siendo esta autoridad una suerte de desheredado que es parte de una nobleza de menor nivel, aunque al fin de cuentas un “noble”. Esta percepción se consolida, al menos en la opinión general, tras la frase de Juan Lechín Oquendo: “La vicepresidencia es la quinta rueda del carro”.
“En vista de la fuerte tradición presidencialista y caudillista (de Bolivia), ésta fue una posición gubernamental subordinada a los intereses de los sucesivos regímenes oficiales de cada gestión”, opina el ex segundo mandatario Víctor Hugo Cárdenas (1993-1997).
Los nobles “segundones” de España, de estar totalmente relegados, ganaron un protagonismo impensado a partir de la llegada de Cristóbal Colón a América, ya que los primogénitos, al tener su herencia asegurada en Europa, no se aventuraban a ser parte de la colonización. A estos relegados, en cambio, se les abrió una puerta que inicialmente fue desdeñada hasta que los que vinieron al continente a hacer fortuna terminaron con más riquezas aún que sus hermanos mayores, como confirmando que, alguna que otra vez, “los últimos son los primeros”.
En el caso de la vicepresidencia en el país, esta especie de síndrome de segundismo se ha perturbado. Sin ir lejos, casi la mitad de las últimas siete autoridades con esta investidura han llegado luego a la silla presidencial: Jaime Paz Zamora (por elección en el Congreso Nacional), Jorge Quiroga y Carlos Mesa (ambos por sucesión constitucional).
Adicionalmente a esta probada posibilidad de ascenso político, la nueva Constitución Política del Estado (CPE) otorga al vicepresidente —en el artículo 174, inciso 3—  la atribución de  participar en el consejo de ministros (que es parte del Órgano Ejecutivo) mientras es la cabeza del Órgano Legislativo, lo que le brinda una probabilidad de una movilidad política nunca antes dada en el mecanismo estatal boliviano, pues, antes sólo participaba de estas reuniones si es que la máxima autoridad estatal lo invitaba de manera expresa; hoy no necesita de ello, puesto que la CPE lo obliga a asistir.
Según el sociólogo Fernando Mayorga, el imaginario político boliviano es presidencialista, lo cual le resta importancia al vicepresidente. Sin embargo, añade, las nuevas tareas que tiene el vicepresidente han hecho que el cargo gane mayor importancia y también consistencia.
No obstante, el ex vicepresidente Julio Garrett Ayllón (1985-1989) hace una crítica a esa doble función en distintos órganos. “En la medida en que un vicepresidente se entromete en el Ejecutivo, sometiéndose a la dependencia del Presidente, degrada la autonomía del Órgano Legislativo y debilita el papel democrático de la Asamblea.  Aunque, por esa vía, solapadamente, Mamerto Urriolagoitia desplazó a Enrique Hertzog (1949) y René Barrientos a Paz Estenssoro (1964). Sería largo referirse a la historia de las deslealtades de los que ocuparon este cargo”.
Contrapunteo. Carlos Mesa (2002-2003) ve en estas funciones una incoherencia en la CPE: “La Constitución de 2009 mantiene la idea de que los órganos son independientes y coordinados entre sí, pero contradice flagrantemente esa definición cuando le da al vicepresidente una doble característica: sigue siendo la cabeza del Legislativo y a la vez es, constitucionalmente, parte del Órgano Ejecutivo. Lo cual es una antítesis y una ruptura de un principio básico en la CPE”. Por esa razón, considera que, a partir de la nueva Carta Magna, el segundo gobernante tiene más poder “que nunca antes” en la historia de Bolivia.
Cárdenas tiene una opinión diametralmente opuesta a la de Mesa: “La actual Constitución disminuye el rol de la segunda autoridad del Gobierno como conductora del Legislativo y destaca su dependencia con el Ejecutivo. Por ejemplo, en el artículo 174, numeral 2,  de la CPE, se dispone que la vicepresidencia conduce el proceso autonómico y el artículo 173, numeral 5, señala que el segundo mandatario junto al presidente conducen las relaciones internacionales del país. Sin embargo, en la práctica, la Asamblea Legislativa carece de una autoridad coordinadora y hay roces entre la cancillería y la presidencia; finalmente, el proceso autonómico está paralizado sin conductor alguno”.
De manera similar a Mesa, Paz Zamora (1982-1984) cree que los órganos Legislativo y el Ejecutivo funcionan, actualmente, como un solo poder, “lo que no es constitucional”. El analista político Marcelo Silva  considera que no hay una contradicción en este aspecto, pues, en su criterio, con la nueva CPE el vicemandatario hace de una especie de “visagra” entre ambos órganos y fortalece la idea de que entre sus atribuciones está la de coordinar las acciones en el Legislativo y el Ejecutivo.
Álvaro García Linera confirmó esta función como nueva en una entrevista con el Animal Político en agosto de 2011: (Lo que ahora hace el vicepresidente y que no hacía antes es) “toda la parte ejecutiva, (en el pasado) no se involucraba en la parte ejecutiva. Hoy, quien sea la segunda cabeza del Gobierno, tiene su papel en el Legislativo y en el Ejecutivo y también cumple las funciones que el presidente va observando como complementos necesarios”.Durante muchos años, las labores en este puesto gubernamental fueron parecidas a lo que García Linera apuntaba al final: el presidente delega tareas específicas a su segundo hombre, como bien podría, sencillamente, no exigirle nada en absoluto.
De acuerdo con el politólogo Franklin Pareja “(La vicepresidencia) nunca ha sido fundamental. Aunque García Linera es un verdadero administrador de poder que está involucrado en las decisiones estructurales fundamentales y se nota que tiene un control sobre la Asamblea Legislativa en su conjunto. Además de ser una autoridad, es un ideólogo del gobierno de Evo Morales”Cosa que, al menos en una visión global de la institución, no comparte Cárdenas, quien sostiene que, a partir de 2006 se inauguró la “debacle” de la vicepresidencia y la subordinación de la Asamblea Legislativa (presidida por el segundo mandatario), la que hoy “está reducida a una simple agencia del Órgano Ejecutivo”. Empero, para García Linera, esta modalidad significa que ahora un vicepresidente debe “ser bicéfalo, con un pedazo de cerebro en el Ejecutivo y con otro en el Legislativo”.
Si el modelo del mayorazgo español terminó al llegar a un punto de insostenibilidad y terminó siendo nefasto porque hacía que la tierra perteneciente a la nobleza (mayoritariamente concentrada por esta clase) sea inalienable, inconfiscable e indivisible, habrá que esperar un tiempo para ver si esta nueva atribución del segundismo vicepresidencial (actualmente matizado y potencializado por tener, constitucionalmente, derecho a participar del Legislativo como del Ejecutivo) tendrá o no un buen puerto —como lo fuera América para los “segundones” de España— y llegue a ser un cargo que no merezca ese apelativo.
‘La nueva CPE marca las diferencias’ - Carlos D. Mesa, exvicepresidente
Se produjo un cambio constitucional que diferencia fundamentalmente a los vicepresidentes anteriores a la Constitución Política del Estado de 2009. Antes, el cargo de vicepresidente era muy claro: era la cabeza del Poder Legislativo, no tenía nada que ver con el Ejecutivo; a partir de la nueva Constitución, quien tenga este cargo es parte de ambos órganos.
‘Esta investidura es de importancia mayor’ - Jaime Paz Zamora, exvicepresidente
El vicepresidente tiene que mandar en el Congreso y se supone que en la democracia los poderes son independientes entre sí; es por eso que esta investidura es de importancia mayor, pues representa la cabeza de uno de ellos. Cuando dije que el presidente (Siles Zuazo) no me enviaba ni a comprar pan, me refería a que no oía mis advertencias de que estaban conspirando contra él.
‘El pasado muestra dos tipos de vicepresidencia’ - Víctor Hugo   Cárdenas, exvicepresidente
El desarrollo  de este cargo se dio entre dos extremos: ser una autoridad marginal o ser una que no dejaba dormir al primer mandatario. Es decir, los dos estilos tradicionales fueron: a) un espacio de malestar y de disputa con el presidente de turno (una vicepresidencia serrucho) y b) una de carácter marginal, o sea una vicepresidencia florero.
‘Todo vicepresidente se ve como presidenciable’ - Álvaro García  Linera, vicepresidente
En una entrevista pasada con Animal Político, Álvaro García Linera consideró que el problema que tuvieron los vicepresidentes es que ya se creían presidentes y presidenciables, lo que generó tensiones y luchas por “poderes mezquinos y personales”. La autoridad, además, atribuyó como ejemplo de esta ambición a “todos los vicepresidentes sin excepción”.
‘Nunca me sentí a la sombra del poder’ - Julio Garrett Ayllón, exvicepresidente
Yo nunca me sentí “a la sombra del poder”.  Trabajé en el lugar que me señalaba la Constitución como jefe del Poder Legislativo.  En la Constitución no hay dualidades en la vicepresidencia, pero sí las puede haber en el vicepresidente.   Por eso, en cuatro años, no  fui a reuniones del consejo de ministros para no comprometer al Congreso en las decisiones del Ejecutivo.
‘(El cargo) profundiza la democracia’ - Luis Ossio  Sanjinés, exvicepresidente
“En la manera en que se ha profundizado la democracia se ha fortalecido la función del vicepresidente, pero no como tal; no como sustituto del presidente, sino como cabeza del Poder (Órgano) Legislativo. [...] No obstante, su sistema de elección lo acerca más al Poder (Órgano) Ejecutivo”. (Ossio Sanjinés, Luis: ¿La quinta rueda del coche?, 1993, La Paz).
La Vicepresidencia de la República. Institucionalización o supresión?Por Dr. José Antonio Rivera S.Lp – 27/02/2003
1. La Vicepresidencia en la historia republicanaEn la estructura jurídico-política establecida por la Constitución Bolivariana de 1826 se institucionalizó la Vicepresidencia de la República como parte del órgano Ejecutivo. En efecto, el Capítulo Segundo del Título Sexto de la referida Constitución contenía normas que no sólo la institucionalizaron como parte de la estructura del Ejecutivo sino que también le asignaron las funciones específicas que debía desarrollar el Vicepresidente como miembro de dicho órgano de poder. En efecto, la Vicepresidencia de la República era parte constitutiva del órgano Ejecutivo, pues así lo definió el art. 77 de dicha Constitución al señalar: "El ejercicio del Poder Ejecutivo reside en un Presidente Vitalicio, un Vicepresidente y tres Ministros de Estado". Por otro lado, el Vicepresidente tuvo funciones específicamente asignadas por el texto constitucional, las que en resumen eran las siguientes: a) Jefe de Gabinete Ministerial (art. 88) y b) Responsable del despacho de los asuntos administrativos del Estado, juntamente con los Ministros de Estado (arts. 89 y 90).Precisamente ese hecho de incorporar la Vicepresidencia de la República en la estructura del Ejecutivo, asignándole la función de Jefe de Gobierno con funciones y atribuciones en el ámbito de la administración pública, dio lugar a que algunos estudiosos de la materia calificaran el sistema de gobierno adoptado en la Constitución Bolivariana como un régimen Semipresidencialista o Semiparlamentarista, toda vez que el Vicepresidente de la República ejercía las funciones de Jefe de Gobierno y era responsable, políticamente, ante el Legislativo, por los actos del gobierno, entre tanto que el Presidente de la República era vitalicio e irresponsable de sus actos. El Vicepresidente era designado por el Presidente de la República con aprobación del Legislativo.En cuanto al órgano Legislativo se refiere, en la estructura establecida por la Constitución Bolivariana, el Vicepresidente de la República no ejercía la función de Presidente Nato del Congreso Nacional, pues el texto constitucional estableció que cada una de las Cámaras elegía por separado a su presidente, para los casos de reunión conjunta de las tres cámaras, las sesiones eran presididas, por turno, por uno de sus presidentes. Al respecto, el art. 41 de la Constitución estableció lo siguiente: "Cuando se reúnan las cámaras , las presidirá por turno uno de sus presidentes. La reunión se hará en la Cámara de los Censores, empezando la presidencia por el de ésta". Con la previsión constitucional referida, quedó claramente definido que la Vicepresidencia de la República formaba parte constitutiva de la estructura orgánica del Poder Ejecutivo. En la reforma Constitucional del año 1831, si bien se mantuvo la institucionalización de la Vicepresidencia de la República con normas establecidas en el Capítulo Tercero del Título Quinto (referido al órgano Ejecutivo) de la Constitución, no se la incluyó de manera explícita en la definición de la estructura del Ejecutivo. En efecto, el art. 64 del texto constitucional aprobado en la reforma de 1831 estableció lo siguiente: "el Poder Ejecutivo reside en el Presidente del Estado y tres Ministros del despacho"; en el citado texto ya no se hizo referencia alguna al Vicepresidente como parte de la estructura orgánica del Ejecutivo. Sin embargo, en ese mismo texto constitucional se incluyeron normas expresas organizadas en el Capítulo Tercero que instituyeron la Vicepresidencia; pues el art. 79 estableció que "Habrá un Vicepresidente de la República, elegido del mismo modo que el Presidente". El texto constitucional le asignó dos tareas específicas: a) por una parte, la de reemplazar al Presidente en los casos de muerte, imposibilidad física o moral, asimismo en el caso de suspensión (art. 80); b) por otra, la función administrativa en la esfera del Ejecutivo ejerciendo cualquiera de los Ministerios de Despacho, por disposición o designación del Presidente de la República, en cuyo caso se hacía responsable de sus actos ante la Ley (arts. 82 y 83). En cuanto a la presidencia del órgano legislativo, el Vicepresidente de la República no ejercía dicho cargo, y de la misma forma en que lo establecía la Constitución Bolivariana, cada Cámara elegía su presidente y en los casos de reuniones conjuntas de ambas cámaras o sesión de congreso, quien presidía la sesión era el presidente de una de las cámaras por turno, comenzando por la de senadores. En la reforma constitucional del año 1839 se suprimió la Vicepresidencia de la República de la estructura jurídico-política del Estado. El art. 65 de la nueva Constitución definió la estructura del órgano Ejecutivo en los siguientes términos: "El Poder Ejecutivo se ejercerá por un ciudadano, con el título de Presidente de la República y por los Ministros o Secretarios de Estado". Como lógica consecuencia de la supresión de la Vicepresidencia, el texto constitucional en sus arts. 69 y 70 estableció que en caso de renuncia, destitución o muerte del Presidente de la República lo reemplazaría el Presidente del Senado; si la vacancia se produjese dentro de los dos primeros años del período constitucional, el Presidente del Senado asumiría el cargo para convocar a una nueva elección del Presidente; en cambio, si la vacancia se produjese pasados los dos primeros años del período constitucional, el Presidente del Senado asumiría el cargo de Presidente de la República para desempeñarlo hasta terminar el período constitucional. En la reforma constitucional realizada el año 1878 se restituyó la Vicepresidencia de la República; empero, a diferencia de los textos constitucionales de 1826 y 1831, ya no se la institucionalizó en la estructura jurídico-política del Estado de manera constitutiva y expresa, tampoco se definió su pertenencia a la estructura del Ejecutivo, menos se señalaron las funciones específicas que desarrollaría el Vicepresidente de la República entre tanto no reemplace al Presidente. En efecto, el art. 75 define que "el Poder Ejecutivo, se encarga a un ciudadano con el título de Presidente de la República, y no se ejerce sino por medio de los Ministros Secretarios del despacho", lo que significó que formalmente el Vicepresidente de la República no formaba parte de la estructura del Ejecutivo; entonces su función se reducía a la de reemplazar al Presidente de la República en los casos de renuncia, inhabilidad o muerte, así como en los casos en los que el mismo se pusiere a la cabeza del ejército en caso de guerra extranjera o civil, así lo dispuso el art. 77 del texto constitucional reformado el año 1878. Por lo demás, el referido texto constitucional incluyó al Vicepresidente en las normas que regulaban los aspectos referidos a la elección, requisitos y condiciones para la elección del Presidente de la República.En el texto constitucional aprobado mediante la reforma del año 1878, no se asigna al Vicepresidente de la República función legislativa alguna, es decir, que éste no ejercía las funciones de Presidente Nato del Congreso Nacional o del Senado, se entiende que cada Cámara elegía a su respectivo presidente y las sesiones conjuntas las presidían los presidentes de las Cámaras; el texto constitucional no hacía referencia alguna respecto a ese tema. En la reforma constitucional del año 1880, sin institucionalizarlo expresamente como una estructura orgánica que pertenezca a alguno de los órganos de poder, se hizo referencia a la existencia de dos Vicepresidentes de la República, asimismo se generó la posición bicéfala de los Vicepresidentes, es decir, se le colocó en el ámbito legislativo y el ejecutivo.En efecto, por una parte el art. 77 de la Constitución estableció que "cuando en el intermedio de este período -se refiere al período constitucional definido por el art. 76- falte el Presidente de la República por renuncia, inhabilidad o muerte, será llamado a desempeñar sus funciones el primer Vicepresidente, que será electo junto con aquel, según se ordena en la sección correspondiente, hasta la terminación del período constitucional. Cuando el Presidente de la República se pusiere a la cabeza del Ejército, en caso de guerra extranjera o civil, será también reemplazado por el Primer Vicepresidente. A falta del primer Vicepresidente y en todos los casos previstos por este artículo, le reemplazará el segundo Vicepresidente, que será elegido de la misma manera que aquél". Como podrá advertirse, el texto constitucional de referencia, sin institucionalizarlo formal y expresamente dispuso que se elegían a dos Vicepresidentes juntamente con el Presidente de la República; al efecto, las normas constitucionales incluían a los Vicepresidentes en las regulaciones establecidas para el Presidente de la República con relación a los requisitos y condiciones de su elección, el procedimiento de elección y la toma de posesión del cargo.De otro lado, el texto constitucional adoptado en la reforma de 1878, en su artículo 81 segundo párrafo, dispuso que "mientras el primer Vicepresidente no ejerza el Poder Ejecutivo, desempeñará el cargo de Presidente del Senado, sin perjuicio de que éste elija su Presidente para que haga las veces en ausencia de aquel". Ello significa que la Constitución le asignó al primer Vicepresidente de la República una función legislativa sin que éste forme parte de la estructura orgánica del órgano Legislativo, claro está que sólo le asignó la función de presidir la Cámara de Senadores y no así de la sesión de congreso como se conoce a la reunión conjunta de ambas cámaras. En ese orden, el artículo 44 de la Constitución estableció una norma ambigua que podía dar lugar a diversas interpretaciones, entre ellas el que los Vicepresidentes cumplían funciones legislativas, pues la citada norma, en su párrafo segundo dispuso que "los Vicepresidentes no quedarán suspensos de sus funciones legislativas, sino cuando ejerzan la Presidencia u otro de los cargos expresados". En una interpretación gramatical y literal de la norma se podía llegar a la conclusión de que los Vicepresidentes ejercían funciones legislativas permanentes; siendo así que no eran miembros, ni formaban parte de la estructura orgánica del Legislativo.Fue en la reforma constitucional del año 1880 que se inició la situación de bicefalia en la función del Vicepresidente de la República, debido a la incorporación de normas imprecisas e inadecuadas al texto de la Constitución. En efecto, el texto constitucional, sin definir que la Vicepresidencia sea parte constitutiva de la estructura del órgano Ejecutivo, les asignó a los Vicepresidentes la función de reemplazar al Presidente en los casos expresamente señalados, de manera que al realizar ese reemplazo, el Vicepresidente ejercía las funciones propias del órgano Ejecutivo. Pero por otro lado, el texto constitucional, sin que la vicepresidencia sea parte constitutiva de la estructura del órgano Legislativo, le asignó al Vicepresidente la función de Presidente del Senado, en cuyo ejercicio cumplía las funciones legislativas.En la reforma constitucional del año 1938 se incluyó en el texto de la Constitución la norma establecida en el segundo párrafo del art. 52, que de manera referencial señalaba que "el Vicepresidente de la República en su carácter de Presidente del Congreso Nacional y del Senado goza de las mismas inmunidades acordadas a Senadores y Diputados", lo que llama la atención es que el citado texto constitucional le reconocía al Vicepresidente de la República las mismas inmunidades y prerrogativas acordadas a los Senadores y Diputados, haciendo referencia a su carácter de Presidente del Congreso Nacional y del Senado, pero en ninguna otra norma de la Constitución se definió o instituyó que el Vicepresidente de la República es o ejerce los cargos antes referidos, tampoco se definió que la Vicepresidencia, como institución, forme parte del Legislativo o el Vicepresidente sea miembro de la Cámara de Senadores o la de Diputados, de manera que resultaba siendo una imposición impropia al Congreso Nacional y la Cámara de Senadores de una Presidencia encomendada a quien no es miembro integrante de ninguna de las cámaras que conforman el Legislativo, lo cual afectaba a la independencia del órgano Legislativo.El texto constitucional aprobado mediante la reforma del año 1938 no institucionalizó la Vicepresidencia como parte de la estructura jurídico-política del Estado, tampoco la incluyó a la estructura del órgano Ejecutivo, por cuanto el art. 82 de la Constitución dispuso que "el Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la República, conjuntamente con los Ministros de Estado". El texto constitucional simplemente definió la sucesión presidencial en el que le asignó al Vicepresidente la función de reemplazar al Presidente de la República en los casos de impedimento o ausencia temporal, así como cuando quedase vacante el cargo.En los textos constitucionales aprobados mediante las reformas realizadas en los años 1945, 1947, 1961, 1967, 1994 y 2004, se mantuvo invariable el tratamiento normativo referido a la Vicepresidencia de la República, con las características descritas precedentemente.
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