Estado de alarma: significado y finalidad constitucional

Nuestro ordenamiento constitucional prevé unos procedimientos ordinarios de defensa de sus valores, principios y normas, pero también contempla unas vías extraordinarias para dicha protección. Esos procedimientos excepcionales vienen contemplados en el artículo 116 de nuestra Constitución, al configurar los denominados estados de alarma, excepción y sitio. Están previstos para situaciones de anormalidad y para hacer frente a retos y amenazas de muy diferente origen y características: catástrofes naturales, crisis sanitarias, graves desórdenes públicos o atentados a la integridad territorial y a la soberanía del Estado. Para afrontar unos retos y amenazas tan inusuales se prevén medidas impensables en momentos de normalidad social o democrática que, por su propia naturaleza, solo pueden adoptarse temporalmente. El desarrollo de ese precepto constitucional se llevó a cabo por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, estableciéndose cómo se decretan esos diferentes estados excepcionales, así como los derechos que se pueden limitar o suspender y los controles que, pese a todo, se establecen.

En concreto, el estado de alarma está pensado para catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud; también para crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves; o, igualmente, para situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad. Es evidente que España se encuentra entre uno de estos supuestos de hecho, ante el avance y propagación del denominado COVID-19 o coronavirus.

La declaración se lleva a cabo mediante un Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros. En el citado decreto se determinará el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días. Solo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que en este caso podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga. Esta intervención posterior del órgano legislativo le otorga un especial valor, conocido jurídicamente como valor de ley, lo que determina que su enjuiciamiento y control quedará reservado al Tribunal Constitucional, conforme indicó este Alto Tribunal en su sentencia 83/2016, al pronunciarse sobre el único precedente que existe en nuestra reciente historia democrática, cuando se dictó el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaró el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte tras un conflicto provocado por los controladores aéreos.

La declaración confiere al Gobierno de la Nación la autoridad única para promulgar normas y dirigir y coordinar las actuaciones conducentes a la gestión y resolución de la crisis, salvo que afecte a una sola Comunidad Autónoma. Las autoridades civiles, las fuerzas de orden público autonómicas y locales y los empleados de todas las Administraciones quedan sometidos a las instrucciones de aquel, pudiendo imponerles servicios extraordinarios, tanto por su duración como por su naturaleza. Se pretende así evitar que las Comunidades Autónomas con competencias en materia sanitaria actúen de manera descoordinada y entorpezcan la más ágil solución de dicha crisis sanitaria, la cual no conoce de divisiones territoriales. Pese a que los presidentes catalán y vasco han denunciado con ello una especie de aplicación encubierta del famoso artículo 155 de nuestra Constitución, lo cierto es que semejante comparación no tiene ningún sentido.

Asimismo, el Ejecutivo podrá suspender y asumir las funciones de las autoridades civiles por el incumplimiento o resistencia a las órdenes emitidas, sancionar a los ciudadanos con arreglo a las leyes y, si fueren empleados públicos, suspenderlos, incoarles expedientes disciplinarios o proceder penalmente si su actuación u omisión pudiese constituir delito. También los ciudadanos que desobedezcan las instrucciones y mandatos pueden ser sancionados.

Las medidas a tomar en el Decreto de declaración del estado de alarma pueden consistir en:

a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.

b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.

c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.

d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.

e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción afectados en el caso del supuesto de desabastecimiento de productos de primera necesidad.

Además de las medidas anteriores, se podrán adoptar las establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas, como puede ser la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública.

Respecto a las suspensiones de los Derechos Fundamentales, todas las Constituciones democráticas, junto con el catálogo de los derechos y libertades de los ciudadanos, establecen las situaciones excepcionales en las que estos derechos, con las debidas garantías, podrán ser suspendidos individual o colectivamente. En nuestra Constitución, el artículo 55.1 prevé la posible suspensión de algunos derechos fundamentales en los denominados estado de excepción y estado de sitio, pero no en el de alarma, aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio.

El Real Decreto publicado ayer a última hora, más de treinta después de que se anunciase en rueda de prensa, establece que los ciudadanos únicamente podrán circular por las vías de uso público para la adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad, la asistencia a centros sanitarios, el desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial, el retorno al lugar de residencia habitual, la asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables, los desplazamientos a entidades financieras y los motivos por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

Se establece asimismo la suspensión de la apertura al público de los establecimientos, incluyendo los del sector de la hostelería y restauración, cultura, recintos deportivos o recreativos. La permanencia en los establecimientos comerciales cuya apertura esté permitida deberá ser la estrictamente necesaria para que los consumidores puedan realizar la adquisición de alimentos y productos de primera necesidad, quedando suspendida la posibilidad de consumo de productos en los propios establecimientos.

Igualmente se suspenden los términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos administrativos ante las entidades del sector público, y también la mayoría de plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial. El cómputo de estos plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el Real Decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.