Exoneraciones tributarias: entre la competitividad y el costo fiscal

El objetivo primordial del sistema tributario es la recaudación de recursos para solventar los programas y operaciones del gobierno. Sin embargo, con diversos fines, el gobierno utiliza una serie de instrumentos que reducen el grado de simplicidad del sistema, dentro de los cuales se encuentran las exoneraciones tributarias. En este sentido, se pretende realizar un análisis costo beneficio del uso de dicho instrumento y del impacto en los sectores económicos a los que se aplican. Asimismo, se realiza una evaluación de las medidas aprobadas por el gobierno y se sugieren algunas alternativas de acción.
El problema fiscal: generar ingresos o ajustar el gasto
El persistente y casi estructural déficit fiscal de la economía peruana ha motivado reflexiones sobre su sostenibilidad, su capacidad de propiciar un mayor crecimiento futuro y su rol señalizador del rumbo de la política económica. Las conclusiones al respecto son aún diversas, no obstante, la estructura y los mecanismos de reacción del sector gobierno nos permiten identificar algunos patrones de especial relevancia. Por ejemplo, dada la menor capacidad de ajuste de los gastos corrientes del gobierno, la inversión pública ha sido la variable de ajuste ante shocks fiscales. Además, el estancamiento de la recaudación tributaria, sumada a la volatilidad del flujo de financiamiento externo, inducen a constantes expansiones y contracciones en el gasto fiscal.

Durante la última década, Perú ha orientado esfuerzos hacia el logro de mayores desembolsos externos que, con excepción de la reciente emisión soberana, han provenido, principalmente, de organismos multilaterales. Así, a pesar de que en 1990 se realizó una reforma tributaria exitosa, con los años, algunos principios básicos como la neutralidad, equidad y simplicidad, no han sido observados por la estructura tributaria peruana. En este sentido, el Ministro de Economía ha señalado, en reiteradas ocasiones, que el nivel de presión tributaria en Perú es insuficiente para aspirar a una provisión eficiente de servicios. La limitada recaudación tributaria puede ser explicada por factores como los altos niveles de informalidad en la economía, el refuerzo de la cultura del no pago fomentada por algunas leyes, las exoneraciones e inafectaciones permitidas por el sistema tributario, entre otros.
En una situación como la actual, con un persistente déficit fiscal y un mayor endeudamiento externo, la política tributaria es aún más importante. Ante la inflexibilidad evidenciada por el gasto público, es necesaria una mayor participación del sector privado en proyectos de inversión y una reforma tributaria que permita recaudar, de manera equitativa, los ingresos necesarios para lograr un Estado más eficiente. Dejando de lado el primer tema, la segunda tarea representa altos requerimientos de orden político y económico, pues es necesario lograr consenso sobre un tema tan sensible como las exoneraciones tributarias.
Exoneraciones: ¿la solución más fácil?
Las exoneraciones tributarias fueron implementadas con el objetivo de propiciar un mayor desarrollo de ciertos sectores de la economía, bajo diversos criterios, como el aislamiento geográfico, la prioridad en atracción de inversiones, las medidas de reactivación económica, entre otros. Indudablemente, la mayoría de estas exoneraciones tiene un carácter político y podría propiciar un comportamiento rentista por parte de los agentes económicos, quienes pueden destinar recursos a persuadir a las autoridades competentes de la necesidad de aprobación, ampliación o prórroga de las exoneraciones tributarias. Además, al no estar consideradas las exoneraciones en el presupuesto de la República como gastos tributarios, no es posible conocer, con total transparencia, la cantidad de recursos que el Estado peruano destina a la promoción de las actividades que se benefician con estas medidas, lo que dificulta analizar su grado de eficacia y eficiencia. Asimismo, conforme aumenta el número de excepciones a la norma general, la fiscalización de estas exoneraciones es cada vez más difícil.
Si el grado de competitividad de una economía se midiera por la amplitud de los beneficios tributarios que el país concede a los inversionistas y ciudadanos, muchos países desarrollados, con una presión tributaria superior al 20% del PBI, no recibirían los flujos de inversión observados. Por ello, la competitividad de la economía requiere, más allá de beneficios de carácter temporal como las exoneraciones y subsidios, que las reglas de juego permitan que los productores locales compitan, en igualdad de condiciones, con los productores mundiales.
Los incentivos tributarios han sido, en los últimos años, un tema recurrente en la agenda política. Nuestros gobernantes han asociado el desarrollo y mejoramiento de la actividad económica con un entorno de condiciones especiales para cada sector. Esta orientación, en la práctica, genera situaciones como la actual, en la que la población no conoce qué actividades se están beneficiando con menores impuestos, y en qué medida estas exoneraciones contribuyen al mejor desempeño de la economía. Este carácter político de las exoneraciones es el principal impedimento para una racionalización y ordenamiento de estos beneficios tributarios, que han provocado una mayor dispersión de las tasas de tributación efectivas.
Evaluación del costo anual de los principales beneficios tributarios para el año 2001
Al evaluar los principales beneficios tributarios, observamos que, por concepto de exoneraciones y beneficios otorgados a los diferentes sectores económicos, el Estado ha dejado de recibir alrededor de S/. 3.400 millones en el año 2001, aproximadamente 1,7% del PBI. Este monto es considerado como un costo anual que el gobierno propondrá al Congreso incluir como gasto tributario en el presupuesto nacional a partir del año 2003. En lo que respecta al sector agrícola, el Estado deja de percibir, aproximadamente, S/. 780 millones anualmente, de los cuales cerca del 65% corresponde a la exoneración del IGV a los bienes agrícolas. En lo que respecta al rubro otros sectores, el Estado incurrió en un costo anual de alrededor de S/. 690 millones, dentro de los cuales, cerca del 82% corresponde a la exoneración del impuesto a la renta a los intereses por depósitos en el sistema financiero nacional. Un tercer monto corresponde al costo generado por la Ley de la Amazonía. El Estado dejó de percibir, aproximadamente, S/. 580 millones durante el año 2001, de los cuales, cerca del 66% corresponde a la exoneración del IGV en la región Selva. Por último, el costo de otorgar beneficios tributarios al sector minero, durante el año 2001, fue aproximadamente de S/. 480 millones, de los cuales, alrededor del 65% corresponde a la recuperación anticipada del IGV pagado en la adquisición de bienes de capital, insumos, servicios y contratos de construcción en la etapa preoperativa.
Si bien estos beneficios tributarios fueron otorgados con el objetivo de promover el desarrollo de los diferentes sectores económicos, se debe analizar si dicho objetivo ha sido alcanzado. En los últimos meses, se ha estado evaluando la posibilidad de eliminar algunas de las exoneraciones regionales vigentes, además de no renovar el plazo de otras que culminan en un corto plazo. En este sentido, el Estado pretende elevar la base tributaria, de manera que los ingresos tributarios se incrementen y, de cierta manera, se logre un sistema de recaudación simple donde se minimice la evasión tributaria.
Para ello, es importante evaluar el grado de competitividad que poseen los diferentes sectores económicos. Por ejemplo, en el caso de la agricultura, se debe evaluar si la eliminación de la exoneración del IGV a ciertos productos agrícolas permitirá el desarrollo de dicho sector. En este sentido, se debe evitar otorgar beneficios tributarios a actividades que no alcancen niveles mínimos de productividad y capacidad de desarrollo. Por otro lado, con relación al sector bancario, se debería evaluar la posibilidad de no aplazar la exoneración a los intereses en moneda extranjera, dado que este beneficio vence el 31 de diciembre del presente año. Esta última medida, en un contexto en el que las tasas de interés están a la baja, podría incentivar a los depositantes a ahorrar en moneda local, lo que, de cierta manera, ayudaría a disminuir el grado de dolarización de la economía. Otra propuesta es la eliminación de la exoneración del impuesto a la renta por concepto de intereses a personas jurídicas, ya que, dentro de la banca múltiple, estos representan, aproximadamente, el 56% de los depositantes.
En la Carta de Intención firmada con el FMI, el gobierno se compromete a eliminar (entre 2002 y 2003) las exoneraciones tributarias regionales. Sin embargo, a pesar de este compromiso, el Congreso prorrogó, hasta el 31 de diciembre de 2002, todas las exoneraciones tributarias, arancelarias y beneficios que favorecen a la Amazonía, así como el reintegro tributario del IGV a los comerciantes de dicha región, beneficios que vencían el 31 de diciembre de 2001. Estas exoneraciones y beneficios están comprendidos en la Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía.
En este sentido, dada la presión del déficit fiscal actual, la solución no depende, únicamente, de la eliminación de las exoneraciones o la negativa de aplazar su vencimiento, de manera que aumenten los ingresos fiscales corrientes del gobierno. Se trata de realizar un análisis más minucioso, donde se evalúe técnicamente las principales fortalezas y debilidades de cada sector. Por último, las autoridades deben dirigir sus acciones hacia la formación de un sistema tributario simple y que ayude a disminuir la evasión tributaria. La forma de alcanzar este propósito no es otorgar mayores beneficios a ciertos sectores que no lo requieren, sino apoyar a aquellos sectores que carecen de posibilidades de lograr un desarrollo sostenible.