La comisión de servicios como servicio activo ( 3 min.)

La comisión de servicios como servicio activo ( 3 min.)  .porJuan B Lorenzo de Membiela





El art. 3.c) del RSAFC de 1995 establece como situación administrativa de servicio activo la comisión de servicios que pueda otorgarse al funcionario. Por ello, el estudio de esta forma de provisión se hace obligada destacando todos sus matices administrativos.
Queda regulada  en el art. 61 de la LF de 1964 , en el  art.  64 y siguientes del RGI de 1995  y en el capítulo II de la Resolución de 14 de diciembre de 1993, Manual de Procedimientos de Gestión de Recursos Humanos en materia de vacaciones, permisos y licencias, comisiones de servicios y reingresos al servicio activo[1]que refunde la Circular de la Dirección General de la Función Pública de 7 de febrero de 1990 que simplifica y abrevia la tramitación de determinados tipos de comisiones de servicio de carácter temporal .
Constituye la comisión de servicios una manifestación más de la quiebra del concurso como procedimiento general para la provisión de puestos de trabajo. Agravado por varios motivos  y ,en cierto modo justificados,  por cuanto el abuso injustificado y a veces, la complicidad ,por motivos varios,  de los titulares de los órganos administrativos en la concesión de las mismas, ha desprovisto a esta figura de la reputación que merece. Sin embargo, no debemos olvidar que su empleo sirve eficientemente  para paliar  necesidades coyunturales  de personal en unidades de gestión que requieran puntualmente de un refuerzo. Desde esta perspectiva y sobre una visión responsable de lo que supone la Administración , y desde el prisma de mantener o  fortalecer el servicio publico en condiciones para un óptimo servicio queda suficientemente justificada.
La Resolución de 14 de diciembre de  1993, Manual de Procedimientos de Gestión de Recursos Humanos en materia de vacaciones, permisos y licencias, comisiones de servicios y reingresos al servicio activo,  define la comisión de servicios como la cobertura temporal y normalmente voluntaria, por razones de urgente e inaplazable necesidad, de un puesto de trabajo que queda vacante, por un funcionario adscrito a otro destino que reúne los requisitos establecidos para su desempeño que figuran en la relación de puestos de trabajo.Por todos estos elementos ha  sido identificada como una   adscripción temporal [2].
El art. 36 del RGI de 1995 califica en su apdo. 3º a  la comisión de servicios  como medio de provisión de puestos de trabajo: Temporalmente podrán ser cubiertos mediante comisión de servicios y adscripción provisional, en los supuestos previstos en este Reglamento .
El art. 64.1º del RGI de 1995 , después  de definir casuísticamente la comisión de servicios  - cuando un puesto de trabajo quede vacante podrá ser cubierto, en caso de urgente e inaplazable necesidad, en comisión de servicios de carácter voluntario, con un funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo- , distingue  en el párrafo 2º  la calificada comisión de servicios forzosa.
Junto a la voluntaria, la comisión de servicios forzosa elimina la voluntariedad como elemento esencial de esta forma de provisión, característica  que fue introducida en el RGI de 1995  no así en el RGI de 1990 . El párrafo 2º del art. 64  regula la comisión de servicios forzosa señalando:
«  Podrán acordarse también comisiones de servicios de carácter forzoso. Cuando, celebrado concurso para la provisión de una vacante, ésta se declare desierta y sea urgente para el servicio su provisión podrá destinarse con carácter forzoso al funcionario que preste servicios en el mismo Departamento, incluidos sus Organismos autónomos, o Entidad Gestora de la Seguridad Social, en el municipio más próximo o con mejores facilidades de desplazamiento y que tenga menores cargas familiares y, en igualdad de condiciones, al de menor antigüedad» .
La comisión forzosa , igualmente, es regulada en el art. 61 de la LF de 1964  que dice:
« Cuando, celebrado concurso para la provisión de una vacante, ésta se declare desierta y sea urgente para el Servicio su provisión, a juicio del Subsecretario del Departamento correspondiente, podrá destinarse con carácter forzoso, en comisión de servicio, al funcionario que, sirviendo en el mismo Ministerio de que la plaza dependa y reuniendo las condiciones necesarias para ocuparla, tenga menor antigüedad de servicios en el Departamento o menores cargas familiares».

En cuanto a las  condiciones para su otorgamiento la STSJ de Castilla y León, Burgos, de 27  de abril de 1998[3] , FD cuarto determina:

« Para que proceda la comisión de servicios de carácter forzoso es preciso que se haya celebrado previamente un concurso para la provisión de la vacante, y que ésta se declare desierta y sea urgente para el servicio su provisión, y como quiera que en el presente caso no salió a concurso la Jefatura del Área de Inspección de Miranda de Ebro, es preciso concluir que no concurren los presupuestos precisos para la provisión de tal puesto de trabajo mediante comisión de servicios de carácter forzoso» .Junto a la voluntaria y la forzosa el RGI de 1995 distingue la comisión de servicios  para ser destinados en misiones internacionales, art. 65 y la denominada Atribución temporal de funciones, art. 66.
-Audiencia al interesado en las comisiones de servicio.
Algún sector doctrinal[4], sobre la STS 16  de junio de 1986, ha declarado la necesidad de adoptar el trámite de audiencia previa  antes de dictar resolución administrativa . Postulan junto a este tramite la necesidad de  seguir  el procedimiento rechazando las comisiones de servicio ordenadas de plano.
Sin embargo, debemos advertir que esta salvedad no tendría cabida en el esquema esbozado en el RGI de 1995  que ha introducido la comisión de servicios forzosa en donde el factor determinante en la decisión unilateral de la Administración Pública se  centra en la salvaguarda del interés público y por ello mismo, el trámite de audiencia del funcionario no tendría sentido. Sí debe, necesariamente, motivarse y notificarse la decisión.
-Para el desempeño temporal de un puesto de trabajo
La comisión de servicios se circunscribe a puestos de trabajo incluidos en las relaciones de puestos de trabajo para los funcionarios incluidos en el ámbito de la LMRFP de 1984 , siempre que se encuentre  vacante y cuando concurra una necesidad urgente e inaplazable  y durante el plazo máximo de 1 año, prorrogable por otro, art. 64.3º del RGI de 1995,  con otro funcionario que reúna los requisitos legales para su desempeño en la RPT correspondiente.
A los funcionarios en comisión de servicios se les reservará el puesto de trabajo y percibirán la totalidad de sus retribuciones con cargo a los créditos incluidos en los programas en que figuren dotados los puestos de trabajo que realmente desempeñan, art. 64.6º del RGI de 1995 . Además de las retribuciones percibirán las indemnizaciones por razón de servicio  establecidas en el Real Decreto 462/2002, de 24  de mayo de  2002, Indemnizaciones por razón del servicio, cuyo art. 3 define como comisión de servicios con derecho a indemnización:

« 1. Son comisiones de servicio con derecho a indemnización los cometidos especiales que circunstancialmente se ordenen al personal comprendido en el artículo anterior y que deba desempeñar fuera del término municipal donde radique su residencia oficial, entendiéndose como tal el término municipal correspondiente a la oficina o dependencia en que se desarrollen las actividades del puesto de trabajo habitual, salvo que, de forma expresa y según la legislación vigente, se haya autorizado la residencia del personal en término municipal distinto al correspondiente a dicho puesto de trabajo y se haga constar en la orden o pasaporte en que se designe la comisión tal circunstancia.Dicha autorización no altera el concepto de residencia oficial por lo que, en ningún caso, podrá tener la consideración de comisión de servicio el desplazamiento habitual desde el lugar donde se esté autorizado a residir hasta el del centro de trabajo, aunque éstos se encuentren en términos municipales distintos.2. En las situaciones administrativas en las que el personal continúe percibiendo sus retribuciones de las Administraciones públicas y demás organismos establecidos en el artículo 2.1 anterior, no se considerarán comisiones de servicio con derecho a indemnización aquellos servicios que estén retribuidos o indemnizados por un importe igual o superior a la cuantía de la indemnización que resultaría por aplicación del presente Real Decreto, cualquiera que sea la Administración u organismo nacional o internacional, público o privado, que retribuya o indemnice el servicio.Las comisiones en las que el importe de dicha retribución o indemnización fuera inferior a la cuantía de la indemnización que por aplicación del presente Real Decreto corresponda serán resarcidas por la diferencia entre dicha indemnización y el importe mencionado.3. Tampoco darán lugar a indemnización aquellas comisiones que tengan lugar a iniciativa propia, salvo que se deriven de decisiones obligadas por la propia función de alto cargo, o haya renuncia expresa de dicha indemnización» .Este tipo de comisión de servicios deberá ser desempeñada voluntariamente.

-Plazos de cese y toma de posesión.
Ante el silencio del RGI de 1990 en la determinación de los plazos de cese y toma de posesión, la RPGRH de 1993  estima que debe ser menor  que el fijado para las normas de posesión en la provisión normal de puestos de trabajo en la Administración.
El criterio administrativo establecido en el RPGRH de 1993 es si la comisión es para un puesto sito en la misma localidad, el cese y la toma de posesión deberán producirse dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación de la concesión de la comisión; si supone cambio de localidad, el plazo será de ocho días hábiles a contar desde la notificación de la concesión de la misma, apdo. 2.A.1.2.
Estos plazos, una vez publicado el nuevo Reglamento de Provisión de 1995,  son reproducidos en su art. 64.4º :
«  Si la comisión no implica cambio de residencia del funcionario, el cese y la toma de posesión deberán producirse en el plazo de tres días desde la notificación del acuerdo de comisión de servicios; si implica cambio de residencia, el plazo será de ocho días en las comisiones de carácter voluntario y de treinta en las de carácter forzoso» .-Inamovilidad de la residencia  .
El derecho a la inamovilidad únicamente es reconocido  a los destinos en propiedad pero no para los conseguidos en comisión de servicios y temporales. Es más, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado que reconocer la inamovilidad a la comisión de servicios  es contrario a la normativa de Función Publica . En este sentido STS 12 de junio de 1987[5], FD cuarto:
« Los artículos segundo uno, quinto uno y séptimo, uno y dos, del Decreto 176/75, de 30 de enero, reconoce el derecho de los recurrentes, toda vez que la agregación de los Policías Nacionales a una guarnición distinta de la de su plantilla de destino, en atención a consecuencias del servicio, es evidente que constituye una comisión de servicio, de duración superior al mes, en territorio nacional, generador del derecho a percibir la indemnización de residencia eventual, hasta el momento en que tal situación cesa por destino forzoso a la guarnición a la que la agregación se había producido, pues en el artículo 7.º.2 del Decreto, ya citado, se configura la indemnización por residencia eventual como un resarcimiento de los gastos originarios por las estancias, fuera de la residencia oficial, de larga duración pues tal desplazamiento, evidentemente, origina unos gastos fijos que no interrumpen las ausencias cortas al igual como no las interrumpen, tampoco, las ausencias de tal carácter, del lugar de residencia oficial, o habitual, como establece la sentencia antecedente de Oviedo, la que por tal razón ha de considerarse como doctrina prevalente sobre la sustentada por la sentencia combatida, pues esta, para desestimar el recurso, parte del error de considerar que los recurrentes no podían considerarse en «comisión de servicio» puesto que la peculiar situación de los actores como «agregados» fue consecuencia de la reestructuración del servicio lo que aconsejó un desplazamiento personal de efectivos de unas unidades a otras en distinto término municipal, siendo evidente, a su juicio, que al no encomendárseles la comisión o cometido especial que cualifica las «comisiones de servicio» no era encuadrable su pretensión en el artículo segundo, uno del Decreto 176/1975 de 30 de enero, mas sin embargo no se advierte en la sentencia recurrida -aunque posteriormente se corrija tal apreciación en posterior resolución de la misma Sala que tal situación de desplazamiento personal de carácter temporal lo es por conveniencias del servicio (reestructuración de oficinas de policía gubernativa), con la consiguiente movilización de efectivos, los cuales al no perder su destino originario han de considerarse temporalmente desplazados del de su origen y en donde realizan su acuartelamiento, con las repercusiones de toda índole que, por tal razón, inciden en la economía doméstica, y que es en definitiva lo que pretende paliar el Decreto en el que los actores basan su pretensión[…] » .
Prórroga de las comisiones de servicios.
El art. 64.3º del RGI de 1995 determina que la comisión de servicios  tendrá una duración máxima de 1 año prorrogable por otro en el supuesto de no haberse cubierto  el puesto con carácter definitivo. El apdo. 2.A.1.4 del RPGRH de 1993 mantiene idénticos plazos.
En cualquier caso esos topes máximos, el art. 64.3º del RGI de 1995 somete dicho disfrute a la condición que no sea  cubierto el puesto con carácter definitivo
Autoridad ordenante de la comisión de servicios .
El art. 64.3º del RGI de 1995 determina que los órganos competentes para autorizar la comisión de servicios son:
« a) La Secretaría de Estado para la Administración Pública, cuando la comisión suponga cambio de Departamento ministerial y se efectúe en el ámbito de los servicios centrales, o en el de los servicios periféricos si se produce fuera del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma y, en ambos casos, previo informe del Departamento de procedencia.b) Los Subsecretarios, en el ámbito de su correspondiente Departamento ministerial, así como entre el Departamento y sus Organismos autónomos y, en su caso, Entidades Gestoras.c) Los Presidentes o Directores de los Organismos autónomos y de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, respecto de los funcionarios destinados en ellos.d) Los Delegados del Gobierno y Gobernadores civiles, en el ámbito de sus respectivas competencias, cuando se produzcan entre servicios de distintos Departamentos, previo informe del Departamento de procedencia» .Revocación de las comisiones de servicios.
Las comisiones de servicios pueden ser revocadas por el órgano que las autorizó, oídos los Centros Directivos de destino definitivo y de adscripción provisional en comisión de servicios del funcionario, respectivamente, apdo. 2.A.1.5.

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[1] Resolución de 14 de diciembre de  1993, Manual de Procedimientos de Gestión de Recursos Humanos en materia de vacaciones, permisos y licencias, comisiones de servicios y reingresos al servicio activo.
[2] Vid., Sánchez Morón, Derecho de la función pública, cit.,p. 170.[3] (RJCA 1998,3799).
[4] De Vicente Domingo, El puesto de trabajo en el derecho de la función pública, cit., p. 17; Palomar Olmeda , Derecho de la Función Pública, Régimen jurídico de los funcionarios públicos, cit., p.  10 y Lorenzo de Membiela, Licencias y permisos de los funcionarios públicos, cit., p 19, nota 68.
[5] (RJ 1987, 4036).

Abreviaturas:
RSAFC de 1995 : Reglamento de Situaciones Administrativas de  los funcionarios de la AGE
LF de 1964: Decreto 315/1964, de 7 febrero que  Aprueba la Ley Articulada de Funcionarios Civiles del Estado

RGI de 1995: Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado