La OTAN ante los desafíos de la Posguerra Fría

Desde que se produjera la caída de la Unión Soviética entre marzo de 1990 y diciembre de 1991, y con ella el desmantelamiento del Pacto de Varsovia, múltiples han sido las voces que han augurado el fin de la Organización del Atlántico Norte como institución de defensa colectiva. Puesto que la transformación de la URSS había supuesto el fin de la raison d’être de la Organización del Atlántico Norte, era obvio prever su transformación o incluso completa desaparición. Sin embargo, contrario a los pronósticos, la OTAN se ha mantenido vigente incluso después de que su justificación originaria se hubiera evaporado.

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En consecuencia, cabría preguntarse qué factores explican la continuidad de la OTAN en el contexto de Posguerra Fría, qué rasgos distintivos la diferencian de otras alianzas defensivas, o cómo ha logrado readaptar su concepto estratégico.

Por una parte, la Alianza ha tratado de adaptarse a las nuevas condiciones del contexto internacional del siglo XXI, enfocando su actividad hacia venideras amenazas como el terrorismo transnacional, los estados fallidos o la amenaza nuclear, e incluso embarcándose en operaciones fuera del teatro euroatlántico, ampliando así su área de actuación hacia el Europa Oriental, el Mediterráneo y Oriente Medio (out of area operations).

Para encauzar su actuación en torno a tales amenazas, la OTAN ha desarrollado distintos conceptos estratégicos (1991, 1999, 2010), por medio de los cuales pretende encauzar su futuro. El primero de ellos, elaborado en noviembre de 1991, ampliaba el espectro de misiones de la alianza y ponía a descansar la amenaza soviética. En 1999 se estableció un nuevo concepto estratégico y se produjo la ampliación de la organización hacia países de Europa del Este (Polonia, Hungría, y República Checa), dejando además la puerta abierta a otros posibles miembros en el futuro. Por último, en Lisboa 2010, se produjo la más reciente actualización, cuya línea de trabajo seguía la tónica de sus predecesores: desdibujar el perfil de organización regional de defensa y encaminarse hacia un régimen de seguridad global.

Razones que explican la perdurabilidad de la OTAN

La OTAN como sistema de seguridad colectiva

En primer lugar cabe destacar que la Organización del Atlántico Norte es el único sistema de seguridad colectiva que actúa de forma operativa en la actualidad, y que tiene capacidad para desplegar fuerzas militares sobre el terreno, en caso de que uno de los miembros de la Alianza sea atacado.

Otras organizaciones internacionales tales como Naciones Unidas, la OSCE o la ya extinta Unión Europea Occidental (UEO), no conforman mecanismos de seguridad colectiva en el sentido estricto del concepto, ya que no presentan unidades militares independientes y con disponibilidad para hacer frente a amenazas inmediatas.
En el caso de Naciones Unidas, por ejemplo, ha resultado imposible poner en marcha el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, el cual hace referencia a la creación de mecanismos autónomos de seguridad colectiva con el fin de establecer fuerzas asignadas y un sistema mayor conjunto. Por su parte, otras organizaciones como la Unión Europea y su Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) y su versión posterior, la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), las cuales hacen hincapié en el ‘soft power’, y los desafíos no tradicionales para la seguridad, no poseen los instrumentos óptimos para hacerse cargo de operaciones tales como las llevadas a cabo en la antigua Yugoslavia.

Por consiguiente, podemos decir que en lo que respecta a la seguridad colectiva, la OTAN ha evolucionado favorablemente, pasando de conformar una alianza meramente defensiva a una entidad de gestión de seguridad (‘security-management institution’), cuyo propósito es tanto la defensa colectiva como la resolución de una variada gama de problemas de seguridad de bajo nivel.

La OTAN como red transatlántica altamente institucionalizada

Que la OTAN conforma un club de países occidentales con ideas afines no es nada nuevo, de hecho, quizá ésta sea una de las razones más evidentes por las cuales se ha resistido a desaparecer. Como fruto de esos valores comunes, la OTAN, que surgió como mecanismo de contención, ha ido conformando una verdadera red transatlántica, transformándose en una organización altamente institucionalizada y burocratizada, la cual posee una ingente cantidad de información y expertos en el área de seguridad.

En el ámbito político, los funcionarios de la OTAN han buscado nuevas misiones a las que hacer frente con el objetivo de conservar la relevancia de la organización, las cuales se extienden desde peacekeeping operations, hasta la lucha contra la proliferación de armas de destrucción masiva. Por otro lado, en el ámbito militar, la adaptación interna de la organización ha conllevado la creación de una estructura de comando más ágil y flexible capaz de desplegar fuerzas militares rápidamente y en escenarios más lejanos.

La OTAN como sistema de defensa y contención ante la amenaza residual rusa

En tercer lugar, no podemos olvidar que la OTAN sigue siendo relevante como elemento de contención en Europa. Durante la Guerra Fría, el propósito de la organización se centraría, en palabras de Lord Ismay, primer Secretario General de la OTAN, en “to keep the Americans in, the Russians out, and the Germans down”.

No obstante, con el fin de la Guerra Fría y el desmantelamiento de la URSS, la organización no sólo consiguió establecer mejores relaciones con los países de la antigua órbita soviética, sino que además ayudó a estabilizar el vínculo entre Rusia y los países situados en los flancos, como Noruega y Turquía, para los cuales las fuerzas convencionales rusas estacionadas cercas de sus fronteras aún suponían una gran preocupación.

A la par de este hecho, paradójicamente una de las motivaciones principales que indujeron a la incorporación de países de la antigua órbita soviética en el seno de la organización (Hungría, Polonia y República Checa en 1999; Eslovenia, Bulgaria, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, y Rumania en 2004; y Croacia y Albania en 2009), fue el miedo al expansionismo ruso y a una posible futura represalia contra la integridad territorial de éstos. La OTAN, por consiguiente, como mecanismo de defensa colectiva para neutralizar a Rusia, tenía un alto valor para estos países. Además, países como Polonia y los estados bálticos en las distintas cumbres de la OTAN han señalado la importancia del artículo V de la carta fundacional, demandando, por ejemplo, un aumento en el número de tropas para la defensa territorial en lugar de reforzar las capacidades expedicionarias de la OTAN.

El caso de Crimea pone en relieve esta cuestión, ya que si bien Ucrania, no es miembro formal de la alianza, aunque si mantenía un programa de cooperación militar y de reformas, la “Carta para una Asociación Distintiva con Ucrania” que data de 1997 y no se descartaba su futura incorporación; la crisis en este país ha puesto otra vez de manifiesto la importancia de los artículos V y X de la Carta fundacional de la OTAN.

También, países como Suecia y Finlandia, que no forman parte de la OTAN, debido a la guerra civil en el este de Ucrania, ha comenzado cuestionarse su tradicional estatus de neutralidad, iniciando sendos debates internos sobre la pertinencia de adherirse o no la organización, lo que muestra el temor de los países limítrofes al gigante ruso.

La OTAN como alianza de intereses colectivos

Quizá considerar a la OTAN como una alianza de intereses colectivos sea un tema bastante controvertido, pues si bien durante la Guerra Fría había un interés común para todos los estados miembros; en la actualidad la cohesión dentro de la organización no está tan clara, ya que la OTAN se haya confrontada por opiniones divergentes, sobre todo en lo relativo a cómo debe enfocarse el futuro de la misma y qué amenazas tener en cuenta y cuáles no.

El fin de la Guerra Fría puso de manifiesto las dificultades que atravesaba la organización para crear cohesión interna. Sin embargo, podemos señalar dos hechos claves que apuntan a que la OTAN sigue siendo una organización de intereses colectivos, a pesar del desacuerdo en determinados aspectos. En primer lugar, tanto los estados europeos como Estados Unidos están de acuerdo en que los mayores desafíos a los que harán frente ambas regiones en el futuro se encuentran fuera de las fronteras europeas; y en segundo lugar y consecuencia de lo anterior, la OTAN es el instrumento más capacitado que poseen los países euro-atlánticos para combatir nuevas amenazas como el terrorismo.

Por tanto, como resultado de estos dos factores, Europa y EE.UU. han tratado de buscar una relación más equilibrada y sostenible, ya que ambas regiones están de acuerdo en estos dos puntos básicos (a excepción en ocasiones de estados como Francia, cuyas relaciones con la OTAN han sido históricamente vacilantes y siempre ha apostado por reforzar una política de seguridad y defensa en Europa autónoma).

Las lecciones de la intervención en Bosnia y Kosovo: ¿cómo afecto la guerra de la antigua Yugoslavia a la concepción estratégica de la OTAN?

La guerra en la antigua Yugoslavia supuso un punto de inflexión para la Alianza Atlántica, ya que a partir de ella se impulsó la función de gestión de crisis fuera de área (out of area operations). Del mismo modo, en los Balcanes la OTAN adquirió un papel relevante debido a varios hechos. En primer lugar, la OTAN llevó a cabo ataques aéreos (entre el 30 de agosto y 20 de septiembre de 1995) contra las posiciones serbias de Bosnia, en virtud de la autoridad que le daba la resolución 836 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, después de que ésta se viera impotente ante el secuestro de cascos azules por milicias serbias, y tras la matanza en julio de Srebrenica. La guerra en los Balcanes tuvo un significado especial para la Alianza, ya que fue la causante de que por primera vez en su historia, enviara fuerzas para operaciones de combate, las cuales, junto con la presión en tierra de las tropas bosnias y croatas, contribuyeron a que Serbia aceptara el plan de paz de Dayton. De esta forma, a partir de la firma del acuerdo de paz, la OTAN supervisó la aplicación del tratado a través de la IFOR (fuerzas de implementación), posteriormente denominadas SFOR (fuerzas de estabilización).

El segundo hecho extraordinario se refiere a las maniobras en Kosovo años más tarde, que implicaron una intervención de la Alianza sin previa autorización de la ONU y dirigida contra un Estado soberano con motivo de la negativa de éste a dar a un problema interno una solución que resultara aceptable por la comunidad internacional.

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La intervención no se inició como una operación fundamentalmente humanitaria dirigida por la ONU, sino como una ofensiva aérea (denominada Fuerza Determinante) decidida al margen del Consejo de Seguridad. A posteriori, el 10 de junio de 1999, el Consejo de Seguridad votaría la resolución 1244 que organizó la administración internacional de Kosovo.

Los conceptos estratégicos de 1991 y 1999 no contemplaban en ninguno de los casos este tipo de medidas coercitivas contra terceros estados en situaciones de crisis, función propia del Consejo de Seguridad, por lo que la OTAN llegó a usurpar el ámbito de competencias de la ONU, ya que una acción militar más allá de la legítima defensa sólo puede ser autorizada por el Consejo de Seguridad.

Igualmente, como los hechos han demostrado, la intervención no sólo se hallaba al margen de la legalidad internacional, sino que además fue una solución bastante discutible a largo plazo, ya que aún a día de hoy existe un importante tabú en lo que respecta al estatus de Kosovo (que se presenta como una especie de ‘protectorado internacional’ por tiempo indefinido), y una frágil paz laboriosamente alcanzada y vigilada por fuerzas internacionales en Bosnia y Herzegovina.

A la luz de tales acontecimientos, ¿cómo afectaron éstos a la definición estratégica de la OTAN? En primer lugar, se produciría la necesidad de definir cuál es ámbito de actuación de la OTAN. De esta forma, el concepto estratégico de 1999, define como área de acción el espacio euro-atlántico, y añade que las misiones de la OTAN tienen por objetivo la estabilidad y la defensa colectiva de esa región ante riesgos militares y no militares. En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, Kósovo puso de relieve las dificultades para alcanzar el consenso en el Consejo Atlántico y la limitada voluntad de los gobiernos occidentales para llevar a cabo “guerras humanitarias”, lo que planteó problemas de eficacia estratégica.

La redefinición estratégica en el nuevo milenio: de los atentados del 11-S a la cumbre de Lisboa 2010

Ya en el siglo XXI, los atentados del 11-S, la invasión de Irak y las operaciones en Afganistán, conformaron un nuevo escenario que puso de manifiesto importantes problemas para la reconceptualización estratégica de la alianza. De hecho, tras los atentados terroristas contra el World Trade Central de Nueva York, EEUU invocaría el Artículo V de la OTAN por primera vez en la historia de la Alianza. Sin embargo, esto sólo tuvo un carácter testimonial, ya que ante la negativa de algunos estados europeos a ser partícipes en la guerra preventiva de Irak, la Administración Bush, probablemente con la experiencia de la campaña en Kosovo aún en mente, decidió actuar unilateralmente y no dar a la OTAN un gran rol en las operaciones de combate contra el régimen talibán en Afganistán.

Posteriormente, con objeto de mejorar las capacidades de la Alianza y como resultado de las opiniones divergentes de los miembros ante la situación en Irak, se aprobó en noviembre de 2002 el denominado “Compromiso de Capacidades de Praga” mediante el que la Alianza reconoció su inadecuación militar e instó a los aliados a tomar medidas. El nuevo compromiso englobó cuatro áreas (mejora de la defensa contra ataques con armas de destrucción masiva; mando, comunicaciones y superioridad en la información; interoperatibilidad y eficacia en combate; rapidez de despliegue y sostenimiento), en las cuales se subrayó los ámbitos donde la organización tenía carencias críticas. Junto a esta iniciativa, en la Cumbre de Praga también se propuso una segunda ampliación con la invitación de Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia; la reducción de las estructuras militares de la Alianza para su adaptación a la nueva realidad y como punto relevante se instauró la NATO Response Force (Fuerzas de Respuesta de la OTAN), vehículo fundamental para la transformación militar de la Alianza.

Con el transcurso de los años, la alianza ha visto necesario proporcionar un nuevo concepto estratégico, sin embargo, este no llegaba a materializarse. De hecho, ante la imposibilidad política de confeccionar un nuevo Concepto, en la Cumbre de Riga de 2006 se elaboraron unas orientaciones genéricas (Comprehensive Political Guidelines) para agilizar el planeamiento estratégico de la organización y de la estructura de fuerzas, pero que tampoco resolvió las contradicciones aliadas.

No es de extrañar, por consiguiente, que ante la falta de una doctrina definida, en la Cumbre de Estrasburgo-Kehl, en abril de 2009, finalmente se anunciara la creación de un nuevo concepto estratégico para el año venidero, gracias en parte al informe publicado por el grupo de expertos liderados por Madeleine K. Albright (ex Secretaria de Estado norteamericana) “NATO 2020: Assured Security: Dynamic Engagement”, en el cual se subrayaban los cambios imprescindibles que tenía que emprender la alianza.

Así, en Lisboa 2010 finalmente trataron de apaciguarse las diferencias entre europeístas y atlantistas, intentando buscar puntos de conciliación en temas tales como el alcance global o regional de la organización, la desigual contribución militar y presupuestaria (dado el desfase entre las aportaciones de Washington y Bruselas), las diferentes culturas estratégicas sobre el uso de la fuerza, o la búsqueda de una relación más equilibrada entre la OTAN y la UE y su política propia de defensa.

Una última reflexión: Rusia y sus aspiraciones neoimperialistas. La OTAN ante la crisis de Crimea

Los hechos acaecidos en Ucrania evidencian los problemas aún existentes en Europa y que para muchos especialistas pueden suponer una revitalización de las capacidades de defensa colectiva de la OTAN. Rusia, como muchos autores reconocen, es un actor estratégico cuya entidad geopolítica es de naturaleza imperialista. El caso de Ucrania en la actualidad (y su precedente, la guerra de Georgia en 2008) pone de relieve el comportamiento ligado a la realpolitik de Rusia.

Las relaciones OTAN-Rusia ya comenzaron a deteriorarse a partir de 2004, llegando a su punto más bajo en 2008 con la invasión de Abjasia y Osetia del Sur. Desde entonces no han hecho más que empeorar, teniendo el Consejo OTAN-Rusia, institución que permite a Rusia tener ‘un pie dentro’ sin ser miembro de la Alianza, cada vez menor eco en los asuntos de cooperación. De hecho, tanto el caso de Georgia como Ucrania tienen en común que ambas regiones objeto de agresión, fueron (hasta que se paralizó su proceso de adhesión) posibles candidatos a formar parte de la OTAN. Si bien ambos estados no se hallaban lo suficientemente preparados como para integrar sus estructuras militares en la Alianza, el enfoque de seguridad cooperativa no ha impedido que Rusia lleve a cabo un comportamiento en materia de política exterior de carácter ofensivo.

Sin embargo, y a pesar de lo dicho anteriormente, que se congele el Consejo OTAN-Rusia y el diálogo entre ambas no es un hecho ni previsible ni deseable ya que EEUU requiere de la cooperación con Rusia en Afganistán, Siria o Irán. Además, Rusia ha hecho alarde de su arma más útil, el gas natural, para doblegar tanto a los estados europeos como a Ucrania y Georgia y así evitar determinadas sanciones.

En definitiva, podemos decir que la OTAN tras el fin de la Guerra Fría se ha visto envuelta en un proceso de transformación sin precedentes. Las características que la diferencian de otros organismos internacionales, hicieron que sus miembros vieran en ella una institución que dotaba a la región euro-atlántica de ventajas comparativas con respecto a otras organizaciones regionales. Aunque sus misiones han cambiado y sus efectivos militares se han reducido, sigue teniendo un valor trascendental para sus miembros, los cuales buscaron evitar una re-nacionalización de sus políticas de defensa tras la Guerra Fría.