Un estado centralizado también crece descontroladamente

Siguiendo con la crítica a la muy errada tesis que señala que por tener comunidades autónomas existe más gasto, me propongo describir cómo sería ese estado centralizado ideal para muchos y cómo no está exento de sufrir una inflación administrativa. Es decir, mi tesis es que un estado centralizado no supone porque sí un ahorro en gastos públicos o en salarios de empleados públicos. Todo estado, independientemente de su descentralización política, cae en la trampa de la autojustificación del incremento del gasto (y sin que esto signifique necesariamente un aumento de los servicios que proporciona).

Para ello, me baso en el estudio comparado de don Manuel Álvarez Rico, catedrático de Ciencia Política y de la Administración fallecido en 2011, reeditado en 1976 en la Revista de Estudios Políticos. En este estudio, el catedrático compara el tamaño de la administración central en 1968 con el de 1974.
Algunos datos
Nótese que hablamos de una España donde la poca descentralización se reduce a Álava y Navarra. Es la España que sucede a la concesión de independencia de la Guinea Española (donde regía un estatuto especial). Es una España que se reduce a la Administración central y a la local, punto, tal como reclama hoy la derecha socialista. El estudio no tiene en cuenta a la administración local (comenzaban a verse mancomunidades, sociedades mercantiles públicas, etc), tan solo a la central, excluyendo los departamentos relacionados con las Fuerzas Armadas (los tres ministerios) y las Fuerzas de Seguridad Públicas (los dos cuerpos de policía de carácter estatal y la Guardia Civil, o sea, los tres). Tampoco se tendrán en cuenta las diputaciones provinciales ni los gobiernos civiles, tan solo los Servicios Centrales. Vamos allá.
De 1968 a 1972, sin variar el número de direcciones generales dependientes de la Presidencia del Gobierno (9), las subdirecciones pasan de 15 a 20 y las secciones de 76 a 107. El ministerio de Asuntos Exteriores dobla en cuatro años (1970 a 1974) sus direcciones generales, el número de sus secciones no se dobla, se triplica y pasa de 35 a 87. En Hacienda, el departamento que mejor funciona en dictadura o democracia, el número de secciones pasa de 179 a 248 en solo seis años. ¿Se adquieren tantas nuevas responsabilidades o funciones en solo seis años como para justificar tamaño crecimiento? En el ministerio de la Gobernación las subdirecciones pasan de 17 a 30, las secciones de 93 a 180, los servicios de 6 a 51. Téngase en cuenta que un jefe de servicio tiene un rango muy similar al de un subdirector general y sustituye en ocasiones a un director general (tercer rango en la escala de gobierno de aquel tiempo). El ministerio de comercio aumenta sus secciones de 66 a 130. El ministerio de la vivienda mantiene igual sus altos escalafones pero aumenta sus secciones de 37 a 72. Como nota curiosa, el ministerio de Justicia que no aumentó sus cuadros.

En Magdeburgo, un antiguo centro comercial de la RDA.

Estos datos se ven consecuentemente reflejados en las remuneraciones consignadas del personal. Nuevamente excluyamos a militares y policías. Sueldos, trienios, complementos, compensaciones remuneradas y pagas extraordinarias no bajan de un aumento del 10% ningún año en el sexenio analizado. Algún highlight: de 1973 a 1974, estas partidas aumentan un 26%. En 1974, la inflación en España fue del 15,7%. Es decir, hablamos de un incremento medio salarial de diez puntos por encima de la pérdida de poder adquisitivo de la moneda. ¿Estaba esta gente quemando los barcos, arramplando todo lo posible antes de que palmara el viejo o se trata de otra cosa?
Inflación orgánica
Al crecimiento descontrolado de la administración, se le llama "inflación orgánica". No se trata de un crecimiento parejo al demográfico, al aumento de competencias, al aumento de la actividad económica, ni debido al aumento de las relaciones exteriores. Tampoco se trata de un aumento del tamaño y número de las oficinas y despachos estatales (con profusión de los Negociados, me gusta esa palabra) debido a la demanda pública, a la reclamación de otras partes del estado, a grupos de presión, etc. Toda esta inflación orgánica responde a causas propias de una España que era un estado central. Se me puede decir que era una dictadura y que es imposible la comparación con un estado democrático; el caso es que casi todas estas oficinas no respondían a fines políticos ni ideológicos, la administración en el tardofranquismo no era muy diferente a la de otros países europeos de aquel tiempo: una inmensa burocracia aburrida y gris, cuya falta de transparencia daba cobijo a arribistas y era terreno abonado para la rampante corrupción y en la que los cambios rápidos eran alejados. Una administración cuyo apartado técnico respondía a la meritocracia y cuyos escalafones superiores se iban tiñendo del azul ideológico.
Pues bien, una de las razones de la mencionada inflación, era el mal diseño de la estructura: cuando había una subida de sueldo, lo que se hacía era crear una nueva categoría jerárquica. En todas las oficinas ministeriales o en todos los despachos de los institutos nacionales, se corría un escalafón, con lo que al aumento de salario y complementos, se le unía la contratación del nuevo personal para llenar el escalafón vacío.

"El proceso" de Kafka, dirigida por Orson Welles (1962)

Otra de las razones recae en el desarrollo legislativo de la creación de un nuevo departamento, sección, programa o negociado. Según la Ley de Cortes de 1942, la Presidencia del Gobierno podía aumentar discrecionalmente el aparato del estado mediante aprobación de un Decreto-Ley. Por cierto, decretos de creación de nuevos negociados que incluían la frase: "sin que en ningún caso se produzca aumento de gasto", la magia del BOE, qué costumbre tan fea.
En un estado centralizado democrático no hay razón para pensar que fuera necesaria una mayoría absoluta en la cámara para tener una subsecretaría nueva (o que cámara y deseo ejecutivo estén necesariamente relacionados). El resultado, por tanto, es el mismo. Con la descentralización, tienes un tope fijado por el parlamento nacional y luego la precedencia de la administración más cercana. No es ideal -insisto en que todo estado tiende a crecer-, pero sí parece contener mejor la inflación orgánica que el hecho de tener una sola cabeza en la cúspide.
Álvarez Rico enumera de carrerilla otras razones que dan lugar a la inflación orgánica en la última década del franquismo: creciente intervencionismo económico del Estado, progresiva exigencia de prestaciones en materia educativa y asistencial por parte de la sociedad, la tecnificación y la lucha contra la contaminación. Ninguno de estos temas es ajeno en la segunda década del siglo veintiuno a los países desarrollados o en vías de desarrollo. En el caso concreto de la España de Franco, a estos temas se les suma los mencionados anteriormente: confuso límite entre el burócrata y el político (¿os suena?), y la falta de incentivos de la Presidencia del Gobierno para impulsar una reforma de la administración pública en España. ¿Es necesario señalar que la descentralización política crea incentivos de reforma de la administración pública en España a partir de los 80? Supongo que no.
Nota: aquí solo se ha tocado el tema de la organización de la administración, pero rascando un poco no es difícil averiguar que solamente el presupuesto del Instituto Nacional de Previsión (~1970) era superior a todo el presupuesto del estado... con una cobertura muy inferior a la Seguridad Social y Sanidad de 2011. En 1978 se troceó por motivos evidentes.
Más:

• José Luis García Ruiz. La inflación en la España del siglo XX: teorías y hechos. Boletín económico de ICE, Información Comercial Española, ISSN 0214-8307, Nº 2667, 2000 , págs. 23-32
• Manuel Álvarez Rico. Aspectos jurídicos de la inflación orgánica de la Administración Pública en España. Revista española de derecho administrativo, ISSN 0210-8461, Nº 9, 1976 , págs. 295-315
• Al final las autonomías no parecen tener la culpa de todo
• La mayor parte del gasto jamás la ahorraremos. Con o sin autonomías